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淺析美國養老保障體系的結構變化及其對中國的啟示

時間:2006-11-22欄目:保險論文

  淺析美國養老保障體系的結構變化及其對中國的啟示
  
  作者:張道政
  
  論文關鍵詞:養老保障 結構變化 啟示
  
  論文摘要:從分析具有代表性的美國養老保障體系入手,在剖析其現存框架和發展趨勢的基礎上,提出對建立和完善中國養老保障體系的建議。
  
  一、美國養老金體系的構成
  
  歐洲福利國家和美國已經建立了比較完善的社會保障制度,但在表述上存在著差異。在歐洲福利國家。廣義的社會保障制度(social security sys-tem)相當于美國的國家福利制度( national welfare system ),而美國的social  security則專指狹義的社會保障制度。包括對養老、遺屬和殘障人的保障,其中養老金體系是其最重要的組成部分,布什總統的社會保障改革主要就是養老金制度改革。
  
  美國的養老金體系非常復雜,通常被稱作“三條腿的板凳”,大部分企業、非盈利性機構或政府雇員退休后都擁有3個或更多的養老金賬戶,包含社會保障、公司退休計劃和個人儲蓄。這些賬戶的資金來源、運作方式和風險度都不相同,大致構成如下:
  
  第一類:社會保障養老金。這是長期以來被稱作“羅斯福幻想”的重要內容。I935年8月I4日,美國頒布了《社會保障法案》(Social  SecurityAct),以此建立起社會保障體系。其中最重要的部分就是養老保障,保證納稅人在退休一段時間后,可以享受所提供的退休福利。這一體系構筑了該國社會的“安全網”,也奠定了美國養老保障制度的基礎。
  
  社會保障養老金賬戶的資金來源于雇員和雇主共同繳納的工資稅,帳戶由聯邦政府統一管理,并依據社會保障法的規定進行運作。實行現收現付制。從I937年開始至今,工資稅已成為美國人最大的單項稅種支出,80%以上的人支付的工資稅多于繳納的聯邦所得稅,目前該項保障的覆蓋面占退休職工的94%,這項福利的享受者平均每月可領取820美元左右。
  
  第二類:雇主責任退休養老金計劃。此類養老金計劃采取自愿原則,雇主沒有義務必須為其雇員建立養老金計劃。美國于1974年通過《雇員退休收人保障法案》(Employee  RPtire-ment Income Security Act),以稅收優惠的政策來鼓勵建立養老金計劃。主要有兩種形式:
  
  1、限定投人養老金(DefinedContribution  Pension )。這是由雇員或與雇主雙方共同繳費構成的個人收益賬戶,美國大部分企業規定雇員最多可存入工資的13%,雇主按照雇員選擇的比例,每年定期向雇員們的賬戶投人一定量的資金。
  
  這種賬戶的運作通常由雇主提出投資建議,最終由雇員自主決定投資方案,可以投資于各種金融產品市場,最基本的是股票和債券。《雇員退休收人保障法案》賬戶的管理、投人資金量的多少以及稅收優惠等方面都做出嚴格的規定,凡由這個賬戶所產生的投資收益或虧損等不確定性,完全由雇員自己承擔。因此職工最終的養老金水平不僅取決于繳費數額。還與資金的投資收益狀況密切相關。
  
  2.限定福利養老金(DefinedBPRP11tS PPRRICJR)。此類養老金計劃中,雇主承諾給每位工齡到達一定年限的雇員按月支付一定替代率(養老金占退休前工資的比例)的養老金、雇員工齡越長,所獲替代率越高。由于諸多因素影響資金的投資收益,這種福利的不確定性帶給雇主很大的風險,甚至會累及企業乃至整體經濟。一方面因為如果該計劃的投資沒有獲得充足的資產用于支付養老金的話,雇主必須投人更多的錢。另一方面,若雇主繳存的福利帳戶由于資金投資升值超過預期,那么雇主在新年度就只需要繳納比預期少的資金,但對于整個養老金體系來講這未必是福音。如上世紀90年代后期,每年超過20%的股票市場回報率,給許多大公司如1BM,  GE,  Intel的限定福利退休計劃帶來了巨額盈余,不少公司還將其計人業務經營成果,從而大大改善營運狀況。連日常運行中的問題也被掩蓋,而投資者不明就里,自覺不自覺地加人了吹脹經濟泡沫的行列。公司股票的市值不斷創新高。但最后的悲劇難以避免,當泡沫破滅,價格回歸理性,安然(Enron)、世界通訊(Worldcom)和安達信((Andersen)等破產不可避免,巨額的養老資金缺口也顯露無疑,這不僅導致了雇員福利的巨大損失,還引發整個養老金體系的系統性問題,而且企業資金鏈受此重創,必將對整體經濟造成不可估量的破壞。
  
  第三類:個人儲蓄退休養老金計劃。這是根據個人實際情況建立起來的養老儲蓄計劃,通常適用于雇傭關系比較靈活的從業人員。1981年建立初。所有人可以以稅前收人向帳戶注人資金,后來范圍縮小至收人低于規定水平或者未參加雇主責任養老金計劃的人,其他人則必須以稅后收人支付。此類帳戶由金融機構管理,開展多樣化的投資活動。
  
  第一、二類養老金構成美國養老金體系的主體,在經歷長期運作后,各自都面臨嚴峻的現實考驗,成為改革家們關注的重點。
  
  二、美國養老金結構的變動
  
  (一)各類養老金的運作狀況
  
  1.社會保障養老金計劃面臨困境。根據社會保障法案規定,社會保障體系的資金只能投資于美國國債市場,雖然投資回報有限,但資金的安全性還是有保證的,從而確保美國的社會保障體系正常運作至今。然而,隨著美國社會人口老齡化程度加重、利率特別是長期利率的調整及失業率增加等因素的出現,原有體制的致命性缺陷逐步顯現。
  
  預期壽命的延長是動搖這一制度的關鍵因素,戰后嬰兒潮一代進人退休高峰使形勢變得更加嚴峻。制度運行之初,人們的預期壽命是65歲,多數家庭有3-4個子女,社會贍養比為16:1,而現在預期壽命升至“歲,贍養比降至3.4:1,在今后的50年內將達到2:1.一方面因為預期壽命的延長使養老金給付總額不斷加大;另一方面贍養率的下降意味著養老基金的收人小于給付。加上長期利率呈下降趨勢以及社會失業率增加使養老基金的增量大打折扣。事實上,美國社會保障署已就此多次發出警告,在2001年年度報告中再次指出:社會保障基金將從2017年開始赤字,2041年將消耗殆盡;要維持社會保障基金的正常運作,要么將工資稅提高50%,要么將給付水平降低50%.這顯然是兩條行不通的路:不斷提高工資稅,以減少當代人的福利為代價,無論從經濟還是政治角度都難以通行;降低給付水平,讓退休者消化制度和社會問題,又不合道義,也有政治風險。剩下的出路只能是改革。
  
  2.雇主責任退休養老金計劃隱患重重。限定投人養老金帳戶是由個人、公司或第三者(如外部理財專家)來管理。在上世紀90年代,賬戶的經營者將其中大部分資金都投入到了股票市場,從Nasdaq指數在2000年3月超過5000點跌至目前只剩下1000多點,就可以想像對這一帳戶造成的虧損有多大。當然,限定投人養老金帳戶的巨大虧損由個人的投資選擇決定,風險和損失完全是由賬戶的所有者—個人來承擔,與雇主和政府無關,加上帳戶本身是誘利性制度創新的產物,暫時還沒有大的問題。
  
  而限定福利養老金帳戶則完全不同。由于多年的泡沫經濟運行,加上所謂的會計制度制度創新,雇主實際上拖欠大量退休養老資金,泡沫吹破之日,惡性循環開始,一切新帳舊帳都得從實重計。據美國養老金福利保障公司(The Pension Benefit GuaranteeCorp.)的保守估計,美國企業界的限定福利退休計劃現在共有$3000億的資金缺口,如果加上退休后的醫療保障福利,資金缺口超過$6000億。ERISA規定,限定福利退休計劃的資金缺口如果超過20%或者任何3年平均缺口超過10%,企業必須在3-5年內補足,而美國標準普爾500家大公司2001年的全部利潤才$2200億。這個巨大的黑洞無疑是懸在美國經濟頭頂的達摩克利斯劍。
  
  (二)布什報告和養老金體系的重構
  
  現存社會保障體系在30-40年間面臨破產的可能,不論是出于形勢所迫還是政治斗爭的需要,改革的號角已經吹響。在經歷學術界和政黨無數次激烈爭論之后,布什政府拉開了改革帷幕。2001年5月由布什總統任命成立”加強社會保障總統委員會“,8月”臨時報告“出籠,12月正式形成《加強社會保障,為全體美國人民創造個人福社》的《總統委員會報告》,簡稱”布什報告“.報告的核心是推動社會保障的私有化步伐,逐步實現個人帳戶體系替代傳統社會保障體系,改革對原有框架的修改集中體現在三個方面:
  
  1.建立個人帳戶體系,實現DB(給付確定制)向DC(繳費確定制)轉變,削減傳統社會保障體系的作用。
  
  2.重新設置帳戶的運作模式,實

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