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淺談我國養老保障有關問題的制度性分析

時間:2006-11-22欄目:保險論文

  淺談我國養老保障有關問題的制度性分析
  
  作者:馬宏芳
  
  論文關鍵詞:基本生存權 社會保障水平 社會保障稅
  
  論文摘要:對個人基本生存權的保障,以及社會成員之間相互救濟,是社會保障所體現的基本理念,它是建立、發展和諧社會的首要前提。本文主要從養老保障制度方面來分析我國養老保障存在的三大基本問題,即“高交費率、高赤字及過窄的社會保障及蓋面”.
  
  對個人基本生存權的保障,以及社會成員之間相互救濟,是社會保障所體現的基本理念。社會保障體系發展完善的好壞,直接影響到整個社會的穩定與發展。建立符合中國國情的社會保障體系及社會保障資金籌措制度不僅是社會及經濟發展的必然要求,而且是建立社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會必然要求,更是構建、發展和諧社會的必然要求。從某種意義上說,發展、完善社會保障制度是建立、發展和諧社會的首要前提。
  
  一、我國社會保障存在的三大基本問題
  
  經過20多年的改革探索,我國社會保障基金的籌集與管理取得了一定的經驗,收到了一定的效果,但仍存在一些不合理、不規范的問題,這些問題同建立社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會以及構建、發展和諧社會的要求不相適應。目前,我國社會保障存在的問題主要表現為“高費率、高赤字及覆蓋面過窄”.
  
  1.繳費率過高,且主要集中于企業,負擔沉重
  
  無論社會保障制度的收人形式采用稅,還是費的形式,其實質都是由人民負擔的。從世界范圍內看,我國的社會保險費的負擔率屬于高負擔國家。目前,除北歐等少數高福利國家外,西方國家的社會保障稅率大體為人員工資的12一16%,且個人和企業各分擔一半。例如,美國的社會保障稅率為工資的14%,雇主和雇員各承擔7%,而英國的社會保障稅率為工資的巧%,雇主、雇員各承擔7.5%.這一負擔水平下,雖然在執行中存在著種種困難,但由于企業通常能夠承受,因而就總體而言,制度能維持穩定運行。而我國現行的制度采用收費方式,且由縣級以上政府負責收繳。因而負擔水平因各地情況而異,但為了保證全國政策的大體統一,國務院規定,社會統籌部分不得超過工資總額的20 %,個人賬戶部分不得超過8%.從目前的各地執行來看,大體上都是按28%來確定繳費率的。就是說,我國的社會保障負擔率為工資總額的28%.
  
  從分擔方式看,西方國家的社會保障稅采用的是個人與企業均衡負擔費用的方式,即大體上個人與企業各承擔稅收的一半,而在我國,企業的負擔水平達到20%以上,接近于西方國家的3倍。這種負擔水平,在世界范圍內絕無僅有,這對于企業來說就成了沉重包袱。
  
  2.社會保障基金,尤其基本養老保險基金嚴重虧空
  
  關于這個問題,筆者在《我國基本養老保險基金大量虧損問題的研究分析》一文中,已有較詳細的論述,可參看《揚州大學稅務學院學報》2004年第2期。
  
  3.社會保障覆蓋面過窄
  
  目前,我國社會保障制度覆蓋面不寬,在不同所有制之間、城鄉之間仍然存在著很大的區別,數量眾多的農民基本上還處于社會保障覆蓋面之外,而恰恰是他們更需要社會保障。他們大部分實行家庭養老的方式,享受國家救濟的只是極少數“五保”老人。有資料表明,從社會保障費的支出看,占全國人口81%左右的農民的社會保障費支出只占總數的11%,而占人口20%的城鎮居民的社會保障費支出卻占總數的89 %;從覆蓋面看,城鎮已達91%,而農村只有2%;與國際比較,小康型國家享受社會保障的覆蓋面已達75 %,而我國只有30 %.我國社會保障制度的建立與改革,目前仍然還局限于城鎮居民的保障問題,好像政府的社會保障制度是為城市居民而建立的,即只對少數人的保障,這是不公平的,也是不合理的,這一問題已成為我國現行社會保障制度的又一大缺陷。
  
  在我國現行社會保障存在的三大基本問題中,前兩個問題即“高費率、高赤字”是最關鍵性的,也是核心問題,因為后一個問題主要是由前兩個問題導致的。首先,高費率使得農民對社會保障“望而卻步”,交不起,也享受不起。其次,高赤字使得政府對農民的社會保障問題“愛莫能助”,承擔不起。因此,本文以下著重對前兩個問題的成因進行分析。
  
  二、養老保障“高費率、高赤字”的制度性成因分析
  
  應當說,基本養老保險基金的過高的收繳費標準與嚴重虧損和“空賬”是相互矛盾的現象,因為高的收繳費標準會產生結余,而不是虧空,而虧空嚴重,又說明收繳費標準過低。這兩種現象同時存在,固然是因為我國社會保障存在諸如社會保障管理體制不順,管理部門職責不清,影響社會保障運行效率;挪用社會保障基金時有發生,保值增值不夠理想;由于退休年齡過低以及人口老年化等問題,參保人數增長速度慢于領取養老金的離退休人數的增長速度,進而使得贍養率不斷提高而引起的;由于費(稅)基核定困難,使得繳費(稅)工資總額往往小于統計工資總額及實際工資總額而導致的社會保障費(稅)流失等一般性原因引起,但另一方面也說明,我國的養老保障制度已經陷人不可自拔的自我矛盾之中,為此,必須從制度上尋找解決問題的途徑。
  
  毛澤東同志曾經指出,在一個復雜的,存在著多個矛盾的事物中,總是存在著一種處于深層次的主要矛盾在起作用,正是由于它的存在和性質,就規定了事物的性質,也決定著事物的發展方向。我們的任務是揭示出這一主要矛盾,并提出解決方案。如果說,上面分析的是造成社會保險基金的高收繳費標準與嚴重虧損現象的一般性原因,那么,在這些原因的背后,必然還有一個更深刻的原因在起作用。這就是制度性原因。具體地說,這就是現行的養老保障制度設計的目標與市場經濟要求的養老保障制度之間存在著矛盾。而上述的種種問題,只是這一矛盾的外在表現。這表現于以下幾個方面:
  
  1.過高的給付水平是產生“高繳費、高赤字”的基本成因
  
  這里我們應該指出的是:政府介人社會保障的目的不應該是出于家長主義(因為政府行為在這方面不一定是最有效率的,我國社會保障的現狀也正說明了這一點),而應該是基于對公平的關注,最終是為了維護市場經濟運作的效率。現實社會中總存在諸如殘疾、疾病、年老、失業、意外災害等這樣一些情況,再者,由于各人所擁有的體力、智力、天賦和資本不同,因此根據市場規則進行的分配必然會造成貧富差距。對處境艱難者的生活與生命的漠視反映了市場機制在分配領域所存在的缺陷,即市場分配的結果是不公平的,它可能會導致諸如貧困、社會沖突、低收人階層得不到發展與改善自己處境的機會以及富裕階層的浪費等一系列不良社會后果,即產生了社會發展的不和諧。社會保障制度的建立正是為了解決以上問題,達到維護社會基本穩定的目的,也是創造構建和諧社會的基本條件。社會保障制度的建立最終是為了維護市場經濟運作的效率。這一點可以從兩個層面上來理解。第一,社會保障解決的是人們的基本生存問題,只有解決了對基本生存權的保障,才能維護社會的基本穩定,社會基本穩定得到保障了,市場經濟才能有效的運作。第二,公平是有限度的。一定限度的公平才能促進資源配置的有效性,才能保證市場經濟的有效運作。一定限度的公平可以催生更大的效率,過度的公平只會導致資源配置的無效率,導致市場運作的無效率,因此在各個向度和層面上應處理好公平與效率的關系,在社會保障領域也是如此。過高的社會保障給付水平不僅會導致財政負擔過重,還會導致養懶人的現象,更會影響效率優先原則。因此,社會保障水平的確定應根據對基本生存權的保障而確定,即解決人們的基本生存問題,這也會有利于進一步調動個人能動性與創造性,使人們為了生活水平的提高而發揮個人的能動性與創造性,促進人們“各盡所能”,進而各得其所,從而促進和諧社會的構建。解決公民基本生存權,這是政府在社會保障領域應該且必須做的事情。至于一個人想在年老失去勞動能力后依然能夠保持較高的生活水平,則他可以在年輕時參加商業保險、自己儲蓄等多種途徑。這也規定了今后我國開征社會保障稅的稅率水平,在于用于維持人們的基本生活水平,而不是滿足一個人的所有需求。
  
  按本意說,社會保障是建立一種“集眾人之財,辦眾人之事”的互濟事業。政府在這方面的作用,無非是建立一種機制,促進社會安定。因此,社會保障只能解決個人的最低需求問題。而不可能將個人的需求全部納入保障。但由于歷史的原因,我國的社會保障制度是隨著計劃經濟而產生的,其基礎是國有企業的離退休金制度。這就是企業以較低的工資讓職工就業,在他們離退休時,可以逐月取得離退休費。離退休費由企業負擔,沖減當年利潤。即使企業發生虧損,也應當按時發放離退休費,這部分資金將由政府的虧損補貼中予以解決。
  
  當時

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