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淺析構建中國農村社會養老保障體系的制度探析

時間:2006-11-22欄目:保險論文

  淺析構建中國農村社會養老保障體系的制度探析
  
  作者:傅道忠
  
  論文關鍵詞:農村養老保障 社會養老保障制度 家庭養老
  
  論文摘要:在新的歷史背景下,我國傳統的以家庭養老保障為主的農村養老保障模式面臨嚴峻的挑戰。改革的基本思路是:逐步擴大養老保障履蓋面,拆除“二元養老保障”的體制屏障,建立把廣大農民包括在內的社會養老保障制度體系;構筑農村老年人口社會救濟制度,逐步建立和完善具有適當標準的農村社會養老保險制度;加強農村社會養老保險的基金管理;建立養老金個人賬戶制度。
  
  中國共產黨十六屆四中全會明確提出了構建社會主義和諧社會的奮斗目標,而和諧社會的一項重要內容就是城鄉之間的和諧。要實現城鄉之間的和諧,必須關注農村建設與發展,不斷縮小城鄉之間的差距,使農村居民享有與城鎮居民平等的權利。具體在社會保障制度建設方面,必須使包括社會養老保障制度在內的社會保障制度從城鎮延伸到農村。通過農村社會養老保障等制度建設及實施,切實解決農村居民的生存與發展問題,為社會的穩定與和諧提供重要的制度保證。
  
  一、中國農村養老保障的現狀與問題分析
  
  我國不僅是世界上人口最多的國家,同時也是老年人口最多的國家。據最新資料顯示:目前中國的總人口已經超過13億,其中60歲以上老年人口達到1.34億,超過總人口的10% ; 65歲以上老年人口1.1億,占總人口的8.5%.按照國際標準,中國已經進人老齡化社會,且人口老齡化的增長速度快于預期,這一趨勢在今后相當長的一段時期內將持續下去。人口老齡化導致社會負擔加重、貧困人口增加等一系列問題,成為影響中國經濟發展的重要問題。
  
  在老年人口的區域分布上,與城市老年人口相比,我國農村老年人口不僅絕對數量遠遠超過城市(全國70%以上的老齡人口分布在農村地區),在老齡化程度與速度方面也遠遠超過城市。這個龐大的老年群體與城市老年職工的重大差異主要體現在,他們無工薪,沒有退休年齡的規定,年老喪失勞動能力后不能享受退休金待遇,生活缺乏基本的社會保障。從我國目前的情況來看,一方面由于實行計劃生育政策,農村家庭子女數量持續下降,這對農村傳統的家庭養老模式提出了挑戰;另一方面,由于農村大量的青壯年勞動力通過各種渠道流人并滯留在城市,進一步加深了農村養老問題解決的難度。人口遷移對于農村老年人口的供養是一個不可忽視的因素,由于大量農村青壯年涌人城鎮,農村勞動力出現了老齡化趨向,一些老人不僅很難得到子女的供養,反而比以前更多地從事農業生產活動,甚至還負擔起照顧外出打工者子女的責任。(1如何解決他們的養老問題是一大難題,但這個難題又必須解決,因為這關系到廣大農村老年人的基本生活權益,關系到新農村建設能否得以順利實施,關系到國家的長治久安。
  
  從我國目前農村老年人口供養的情況看,家庭養老方式仍然是農村養老的主要形式。據有關部門的調查和估計,這一方式約占整個農村養老保障的92% ,具體形式包括老年人自養、靠子女供養、配偶供養和其它直系或非直系親屬供養。除家庭供養之外,農村基層組織對“三無”(無依無靠、無勞動能力、無生活來源)老人實行“五保”(保吃、保穿、保住、保醫、保葬)。五保供養主要采取兩種形式,一是集中在敬老院供養,二是分散供養,由村級組織負責,由鄰里照顧。另外一項傳統的政府供養方式為對優撫對象中老人的優待撫恤。除此之外,在農村還存在其它形式的老年供養方式,如部分地區鄉村干部享受的養老補助,在少數地區實行的鄉鎮企業退休職工養老制度等。一些新興形式如養老儲蓄和社會化養老制度仍大多處于籌資階段,這兩種制度的參加者絕大多數為年輕人,它們對目前的農村老齡人口幾乎沒起到保障作用。根據以上情況,我們認為,中國農村老年人口絕大多數還停留在家庭養老階段,以傳統養老模式為主的局面尚未得到根本改變。盡管出現了一些新興的養老保險形式為未來農村養老模式提供了借鑒,但目前的覆蓋率小,待遇也較低。傳統的政府養老方式在新的歷史背景下,其作用正在弱化。
  
  此外,進城務工的農村勞動力的社會養老保障問題正變得日益突出。目前全國有2.5億農民工,擁有養老保險的不到3000萬人,數年后,這些農民工進人老年人行列,屆時不會種田、沒有田種的老民工將是一個嚴峻的社會安全隱患。即使加人了社會養老保險的農民工,由于尚未實現養老保險的全國統籌,如果要異地轉移保險金,也只能轉移個人賬戶部分,企業和社會統籌部分大都不能轉移,而輸出地也沒有接受農民工養老保險的銜接措施。事實上,多數地方政府要求農民工買養老保險,主要是為了彌補現在的支付不足,導致農民工很難享受到足額的養老保險金。而且由于目前養老保險欠賬較大,只好動用其他人繳納的保險費支付,這其中就包括了農民工的養老保險金。這就造成了現實中農民工養老保險推進不力的兩大瓶頸,一是企業主花錢為農民工買保險,但農民工并未得到實惠,反而還增加了企業生產成本;二是許多農民工不愿意買養老保險,因為當他們離開打工之地后就很難享受到這部分的保障。
  
  這說明,農村傳統家庭養老方式已經面臨著嚴峻挑戰。這決定了我國現階段必須在農村家庭養老的基礎上,建立相應的社會化養老保障體系。
  
  二、農村社會養老保險改革試點情況分析
  
  我國農村社會養老保險早在20世紀80年代就開始了試點工作,目前全國有1870個縣(市)開展了農村社會養老保障工作,5500萬農民參加了養老保險。另一方面,農村特困老年人生活救助工作也逐步展開,有1200多個縣(市)建立了農村最低生活保障制度,享受農村低保的人數達到445萬。沒有建立農村低保制度的地區也根據各自的情況對貧困老年人實行定期定量救助,使他們的基本生活得到保障。青海、重慶等省市還探索了開發式扶貧的辦法,幫助農村特困老年人“脫貧”;四川等地將農村養老與獎勵計劃生育相結合,向農村計劃生育獎勵扶助對象發放獎勵扶助金;廣東、浙江和上海的一些地區則適時啟動了失地農民社保工作,其中比較典型的一些范例有:
  
  北京市大興區農村社會養老保險由政府組織引導,農民自愿參加,籌資模式以個人繳費為主,區政府每年出資1500萬元予以補貼,有條件的村還可自行予以補助。政策規定,凡大興區行政區域內農業戶口的各類人員和具有小城鎮戶口但仍從事農業生產勞動的人員均可參加農村社會養老保險。政府為參保人員建立農村社會養老政府補貼賬戶,繳費標準按領取標準測算,原則上最低繳費標準以預期領取的養老金不低于本區當年農村最低生活保障標準的120%確定,保險費采取按季、按年或夏繳方式繳納。除用村集體土地等資產變現收益一次性給村民繳納養老保險費的人保年齡不限外,參加農村社會養老保險的年齡以參加生產勞動為起點,一般為16至60周歲。養老金領取一般從年滿60周歲的次月開始,直至身故,對因病或因殘喪失勞動能力的被保險人,領取養老金的年齡可提前到50周歲。
  
  上海市則在上世紀末就制訂了仕海市農村社會養老保險辦法》(1996年)。辦法規定,凡上海市范圍內農村各鄉鎮的企業(含外商投資企業)、事業單位、機關和其它各類經濟組織的在職人員、農副業從業人員、個體工商戶及幫工均可參加農村養老保險。繳費原則是:企業、事業單位和機關按照工資總額巧%的比例繳納養老保險,個人按上年度月平均工資的5%繳納,每月繳費,最低年限15年。針對純農戶的養老保險,車墩鎮的實踐是:村民每月每人繳10元,全年120元,村、鎮兩級從原集體積累中提取一定費用(每人24元統籌金),村民到退休年齡每月可領取70 — 80元養老金。此外,上海市已全面推進小城鎮保險制度,切實解決離土農民的社會保障問題,逐步探索并實現了農村養老保險制度向小城鎮社會養老保險制度的轉換。根據各區縣實際,上海市政府制定了老年農民養老金的最低發放標準,進一步完善農村社會救助幫困機制,確保農村低保實現“應保盡保”.
  
  2003年8月28日,浙江省政府發出了佚于加快建立被征地農民社會保障制度的通知》,提出自2003年起建立被征地農民的社會保障制度。規定被征地農民的社會保障,一般可先實行基本生活保障方式,也可實行基本生活保障與社會保險相結合的辦法;少數有條件的地方,可直接將其納人城鎮社保體系。被征地農民參加基本生活保障和基本養老保險所需的資金由政府、村(組)集體經濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%,可先從土地出讓金收人等政府性資金中列支;村(組)集體經濟組織和個人承擔70%,從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。2004年5月,浙江省出臺了佚于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》。之后,全省11個設區市中已有10個市,以及紹興、諸暨、浦江等20多個縣(市、區)就被征地農民的保障對象、保障資金管理和就

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