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試論國外農村社會養老保障的實踐比較與啟示

時間:2006-11-22欄目:保險論文

  試論國外農村社會養老保障的實踐比較與啟示
  
  作者:胡豹 衛新
  
  論文關健詞:農村社會養老保障 制度建設 啟示
  
  論文摘要:國外許多國家都建立起了農村社會養老保障制度,我國也在研究和探討這一制度的建設。借鑒當前國外三種農村社會養老保陣制度模式,通過對其制度產生的社會經濟環境和人口特征環境的分析,作為借鑒來建立我國轉型時期農村社會養老保障制度,以期從根本上解決我國農村的養老問題。
  
  農村養老是我國社會發展中的重要問題,尤其是我國有近70%的人口生活在農村,探討農村養老實現方式,建立符合中國實際的農村養老保險制度,從根本上解決農村老年人的養老問題,是中國農村經濟社會發展和人口老齡化進程中函待解決的重大課題。
  
  從養老資源供給的來源看,農村養老主要存在三種基本方式,即家庭養老、社會養老和自我養老。其中家庭養老、社會養老是主要方式。隨著我國經濟體制的轉型、農村工業化和城鎮化的發展,家庭養老面臨沖擊,農民日益要求農村傳統的家庭養老向社會養老轉型。然而隨著我國經濟體制的轉型,我國農村應建立什么樣的社會養老保障制度及模式,我國理論界對這一問題的研究還不充分。通過對國外農村社會養老保障制度模式及其制度環境的全面分析,尋求其制度建設及模式變遷特性,對于我國這一制度的建設將具有重要的啟示意義。
  
  一、國外農村社會養老保障模式比較
  
  從養老保險資金的籌集、管理、發放方式以及各種保障的性質劃分,國外農村社會養老保障制度基本上可歸納為以下三種模式:
  
  (一)社會保險型
  
  社會保險型養老制度屬于當前世界上農村社會化養老的主流模式,在歐洲國家和一些發達國家盛行,以德國、日本、美國、韓國等為典型代表。其實現形式主要有兩種:一種是針對農村人口開設獨立的養老制度,另一種是直接將其城市制度向農村延伸,即屬于國民年金型。該模式堅持“援助自助者”原則,強調養老的“個人責任”,普遍實行現收現付與積累制相結合的資金籌集與計發模式。養老保險待遇與個人收人、繳費年限相聯系,即農民養老首先是個人的義務,然后才是國家和社會的義務。不過政府都給予了較大程度的補貼,如德國政府補貼占到總保險費的70 %,日本政府補貼占到總保險費的1 /3.韓國在吸收和借鑒他國經驗的基礎上,政府實行有限補貼,旨在引導農民參加保險,不過其補貼額度也占到了總保險費的2/3.在這些國家,農村勞動力通常被區分為農業工人和農業主。農業工人是指在農業企業中被雇傭的人員,政府常常強制他們參加工人養老保險或職員養老保險。農業主是指擁有土地所有權的地主及其家庭成員,是真正意義上的農民,可以自愿參加農村社會養老保障或國民年金(楊翠迎,2003)。
  
  (二)福利保險型
  
  福利保險型模式按實施范圍的大小一般分全民型和特殊群體型兩種,其中實行全民福利保險型模式的國家有英國、瑞典、加拿大等。該模式是“福利國家”借助于財經政策的調節作用,來保障老年人晚年生活,緩解社會矛盾的一項重要措施。這種養老保險模式貫徹“普遍性”原則,保障水平也較高。在養老金來源上,主要來自國家稅收,保險基金實行“現收現付”辦法,沒有積累,國家擔負著重要的責任。特殊群體福利保險型模式主要盛行于發展中和不發達國家,如斯里蘭卡和南非等。由于其經濟條件有限,難以實施全民型的社會養老制度,因此通過實行特殊群體養老金救助制度,確保生活特別困難的農村老年人享有基本養老保障。由于要受救助主體即政府財力的限制,僅能提供最低程度的保障。
  
  (三)儲蓄保險型
  
  儲蓄保險型也叫強制儲蓄型模式。目前世界上只有少數亞非國家的農民實行這一模式的社會養老保障制度,實行結果比較成功的國家是新加坡與智利。這種養老保險模式強調以家庭為中心維持社會穩定和經濟發展,其保險基金來源于雇主和雇員按照工資收人的一定比例所繳的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收人的一定比例所繳的保險費,國家不進行投保資助,不負擔保險費。僅給予一定的政策性優惠。政府雖然不負擔保險費,但政府承擔了最低養老金和養老金投資最低回報率補貼(楊翠迎,2003)。
  
  從實施的結果看,福利保險型模式重視公平,體現了“福利國家”給全體國民的福利待遇,能最大限度地擴大社會保障覆蓋面,防止了老年貧困,其缺陷是輕視財政資金的使用效率,易于誘發人們個人責任感缺失等,保險開支在國民生產總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升,從而導致用于生產的財力減少,政府負擔加重,影響國民經濟的發展,是一種較為缺乏效率的養老保障方式;儲蓄保險型養老制度模式實行個人完全積累的籌資模式,受人口老齡化的影響比較小,對國家財政的壓力小,支持并幫助了國家的經濟發展。其缺陷就在于受保人之間,不存在收人再分配,這種家庭內部互濟在其互濟范圍和數量上都十分有限,與社會保險型的共濟互助差距很大,不能共擔風險,而且儲蓄基金額易受通貨膨脹的影響,難以保值與增值;社會保險型養老制度模式的優點在于其保險資金來源廣泛,實現了農村養老保障的社會化目標。同時實行現收現付,增強了社會保險基金的互濟性,其保障水平和保障程度普遍較高。通過政府補貼,真正使農民分享到了工業化和城市化的成果。該模式的正常運轉是以個人和雇主有較強的繳費能力、政府則以堅實的財政后盾為擔保,因而要求有一定的社會經濟發展水平和經濟實力作后盾。
  
  二、國外農村養老保障模式建立的制度環境
  
  (一)社會經濟水平與結構環境
  
  世界各國或同一國家城鄉之間在社會養老保障模式方面的差異,雖然具體原因有所不同,但歸根結底是由各國或同一國家城鄉之間經濟發展水平的不同所決定的。從國外經驗看,各國建立農村社會養老保障制度的目的是把它作為在農村面臨著嚴峻的經濟、社會間題的情況下的一種社會保障措施。從城市化、工業化發展階段看,各國這一制度的建立基本上是在工業化發展水平相對較高的階段完成的。1941年,日本建立了城市工人的社會養老保障制度,1958年則建立了農業工人的社會養老保障制度,1971年,日本政府才將農業主納人了社會養老保障制度的范圍,此時,日本的人均國內生產總值已達2 519美元(楊翠迎,2003)。
  
  在眾多西方民族國家的工業化初期,各國工業化的快速發展無不是以犧牲廣大農民的利益和農業為代價的,這就使農業發展陷人了艱難境地。作為最早建立起農村社會養老保障的國家,1957年,西德的農業在國內生產總值中的產值份額僅為5.7%,農業勞動力占總勞動力的比重為13.7%(楊翠迎,2003)。很顯然,其建立的農村社會養老保障制度是由于農業經濟的蕭條使得農村社會矛盾叢生,在已成為工業化、城市化道路的障礙的背景下,而實施的一項社會保障措施。依世界各國的經驗,在工業剩余反哺農業的初期,一般所采取的措施都是進行農業價格保護,進行農業投資,之后,才是進行農村社會保障(楊翠迎、度國柱,1997)。因此建立農村社會養老保障被這些國家看作是通過工業剩余反哺農業解決農民、農村、農業間題的一項重要措施。
  
  (二)社會人口結構與分布環境
  
  國外各國在建立農村社會養老保障時人口結構面臨的特點是:農業人口銳減、農村人口比重較低、人口老齡化嚴重0 1958年日本的農村人口占總人口的比重為43.7%,農業人口占總人口的比重為40% ,農業勞動力占總勞動力的比重為37.1%,此時的日本已經為農業工人建立了養老保險制度。到1971年,農業人口占總人口的比重已下降到19.7%,此時,日本的農業主社會養老保障制度就得以產生。韓國的農村社會養老保障制度的產生歷程和日本極為相似。1988年韓國將農業工人納人到國民年金的保障范圍之中。韓國在工業化進程中的重要失策是農業衰退,在工業迅速發展的同時,未能及時保護農業,農業結構和規模未能予以調整,致使農業發展滯后而日趨衰退。根據韓國農林水產部的調查顯示,農業產值占國民經濟總產值的比例由1962年的43.3%下降到1992年的7.7%,農業勞動人口占全國經濟活動人口的比例由1983年的29.7%下降到1992年的16%,農業人口趨于老齡化非常嚴重(1994年,50歲以上的農業人口占總農業人口的43.50Io)(姚傳德,2002)。這些數據表明,韓國農業地位的下降和農業人口的流失使其農業人口急劇減少并呈高齡化趨勢,多數年輕人對農業不感興趣,棄農離鄉者眾。‘由此韓國政府從1994年開始將國民年金制度再一次擴大到農業主。人口老齡化壓力是逼迫韓國的社會養老保障覆蓋到農村的一個重要因素。
  
  三、國外農村養老保險制度實踐對我國的政策啟示
  

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