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社保制度變遷中政府作用的再認識

時間:2006-11-22欄目:保險論文

一、我國社會保障制度改革所取得的成績及存在的問題

  社會保障制度是中國社會主義市場經濟體制的重要組成部分,是市場機制發揮作用必要的制度保證,也是深化國有企業改革的基礎工程。隨著我國的經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉換,作為社會主義市場經濟體制的有機組成部分的社會保障制度也已經由原來的現收現付模式向部分積累的“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式轉變,這種轉變就是我們所說的社會保障制度的變遷問題。

  社會保障制度作為一種社會經濟制度,是公共選擇的結果,是社會經濟發展到一定階段的產物,并隨著社會經濟的發展和自身實踐活動的發展而不斷發展變化。完善的社會保障制度作為現代化社會的一個重要標志,在社會經濟運行中起著“減震器”和“安全網”的作用。隨著社會主義市場經濟的發展,社會保障制度的作用愈來愈重要。改革開放以來,中國政府從國情出發,積極推進社會保障制度改革,初步形成了以養老、醫療和失業保險以及最低生活保障為重點的社會保障制度總體框架。從目前發展的情況看,社會保障制度中的基本養老保險的覆蓋人數已從1998年底的1.12億人擴展到現在的1.29億人;失業保險的覆蓋人數也由0.8億人擴展到近1億人,每月領取失業保險金的人數從70萬人增加到128方人;目前已有1400多萬人從原來的公費醫療和企業勞保醫療轉向新的醫療保險制度;此外,全國600多個城市普遍建立了居民最低生活保障制度,近兩年來先后有300多萬城市低收入居民得到救助。社會保障制度為社會主義市場經濟體制的建設作出了積極的作用。

  但是,對于中國這樣一個人口眾多的發展中國家來說,社會保障制度建設是一項十分復雜的社會系統工程,目前社會保障制度改革還存在一些問題:(1)社會保障的主要承擔者仍然是企業事業單位。目前職工的養老、醫療、失業等仍由企業來承擔、社會保險金的發放和退休人員、下崗職工的日常管理工作仍主要由企業來承擔。國有企業下崗職工的基本生活保障資金,本來要靠企業、社會、財政三方面共同籌措,但由于企業(特別是一些困難企業)和社會分擔的部分沒有很好落實,一些下崗職工不能及時足額領到基本生活費的現象仍然存在。(2)社會保障制度正常運行所需的資金缺口還比較大。例如,近幾年來,參加社會統籌的企業離退休人員每年新增200多方人,養老金支出數額越來越大。在過去的計劃經濟體制下,社會保障沒有資金積累。同時,由于養老保險覆蓋面窄,因企業的經營狀況不好而導致養老保險費收繳率低,沒有實行全國統籌,地方之間的基金不能調劑使用,因此部分省份的養老保險基金有了支付缺口。盡管兩年來中央政府下了很大決心確保企業離退休人員養老金的發放,幫助地方解決拖欠養老金的問題,但一些地方舊的拖欠未了,新的拖欠又來,極大地影響社會保障制度的正常運行。(3)社會保障制度的管理不夠規范,尤其是社會保障基金的管理不夠規范。例如,按照中央政府的規定,基本養老保險基金要實行全額證繳,但是目前部分地區仍實行差額繳撥的辦法,造成企業擠占、減發或拖欠基本養老金的現象時有發生。此外,對會保障基金沒有納入財政統一管理,省級地區間基金調劑受到了很大限制。在企業和政府之間、中央政府和地方政府之間,對于社會保障的責任劃分也不夠明確。(4)社會保障制度的涵蓋面還很窄,基本上集中莊城市的公有制單位中實施,就是在城市中、居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也有待擴大。比如,在實施城市居民最低生活保障制度的過程中,一些沒有進入再就業服務中心的,以及沒有參加社會保險的各類企業下崗職工或失業人員,他們中的一部分家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準,卻還沒有進入這條“最低保障線”。如此等等。上述這些問題的存在,使社會保障制度的作用大打折扣,沒有起到應該起的作用。我們把它稱為社會保障制度的失效或低效。

  二、市場調節失效與政府調節失效的交替作用導致我國社會保險制度的低效率

  上述的分析表明,我國的社會保障制度在維護社會穩定,促進社會經濟發展方面起了很大的作用。但從總體來看,社會保障制度在由舊的制度安排向新的制度安排轉換的過程中,它的總體效率還比較低,還不能真正適應社會主義市場經濟體制建設的需要。我們認為,目前社會保障制度低效的原因主要有以下兩個方面。

  1.是市場機制調節失效或低效的結果

  社會保障制度作為公共選擇的產物,具有公共產品或準公共產品的特點,即具有社會性、非競爭性和非排它性的特點。這一特征使社會保障制度無法完全通過市場調節來實現高效率.我們把它稱為市場調節失效。這主要表現在以下幾個方面:第一、市場經濟高效率配置資源的前提條件是競爭性和完全信息的市場結構。而社會保障作為一種社會穩定的制度安排,從它誕生的那天起,就具有一種社會性。這種特性決定了制度的供求是不對等的。政府希望全體公民都加入到這種制度中來,而公眾在市場經濟條件下,更多的是追求個人利益的最大化。因此,單純依靠市場機制調節難以把社會保障制度的覆蓋面擴大,市場在這里的作用非常有限。第二、市場機制的調節是一種自發的、具有盲目性的調節,它會造成資源的浪費。而社會保障制度所要求的安全性決定了社會保障制度調節的計劃性。因此,單純依靠市場調節存在著風險,并不十分可靠。第三、市場的調節是一種短期的調節,而目前社會保障體系建立的主要癥結是長遠目標與短期應急措施之間的矛盾;在制定長遠發展目標時,側重經濟效率,強調個人責任和個人脹戶積累,分流企業負擔和國家負擔;在決定短期應急措施時,側重社會安全,強調穩定壓倒一切,強調政府責任,財政倉促應對,這很容易出現“個人依賴企業,企業依賴政府,地方依賴中央”的局面。這個矛盾依靠市場機制的自發作用無法解決。第四、市場經濟是有理性的主體追求經濟利益最大化的制度安排,社會保障制度則是側重于追求社會效益的制度安排,因此無法單純依靠市場機制來獲得這種制度安排所需要的資金積累。同時,社會保障制度由舊的制度安排向新的制度安排的過渡中產生了大量的轉制成本,這種轉制成本也無法通過市場機制來自動消除;第五、市場機制自發作用的結果就是優勝劣汰,從而會產生失業、分配上的兩極分化等社會問題,社會保障制度就是為解決這些問題才出現的一種制度安排。由此,我們可以推斷:依靠市場機制不可能解決其自身產生的問題。因此,我們認為,在社會主義市場經濟條件下,社會保障制度的建設必須有政府的參與。

  2.是政府調節失效或低效的結果

  以上已經論證了社會保障作為一種公共產品或準公共產品,離不開政府的扶持和投入。但由于種種原因,政府在這方面的職能并沒有真正發揮出來,有些職能還被不斷削弱,甚至帶來了一些負作用。我們把它稱為政府調節失效或低效。具體表現在以下幾個方面:其一、政府調節的失效或低效是由于政府行為本身的失當引起的。政府的職能就是矯正市場的失效或低效,但在市場失靈的領域,政府往往用簡單的、單一的行政手段或政府壟斷的方法作為解決問題的唯一方法。表現在社會保障制度的運行中,就是政府包攬一切,依靠政府投入大量社會資源來維持,造成了社會保障制度的生產效串低下。盡管為社會提供了福利,但因其本身就是靠犧牲可能更大的原有社會福利換來的,結果可能是社會總福

利沒有增加反而減少了。其二、政府調節的目標可能不正確。這隱含著兩種可能:一種是政府行為本來就目的不明,導致政府確定的目標也是不明的。比如,如果政府行為不是以社會福利最大化為目的,那么制定的目標也必然是一系列并不是以社會福利增加為目的的目標。這些目標的實現,自然是不管好與壞,都會導致政府行為的失效。再比如,社會保障制度要達到什么水平?多大的覆蓋面才合適?等等,并不是很明確,因此制定的政策和采用的調節手段也就不那么確切。另一種情況是政府行為目的已明確是追求社會福利最大化,但出于不能正確認識市場經濟的社會經濟背景,不能正確認識在市場經濟下實現技會福利最大化所必須遵循的規則,從而選擇了不正確的追求社會福利最大化的道路或途徑,制定了不符合市場經濟規律要求的目標。反映在社會保障中就是政府往往一廂情愿地指望企業能 自動完成社會保障的責任,這種不正確的認識帶來一些不良的后果,因為需知目標與實現手段和途徑總是緊密結合的,錯誤描述目的的目標和實現這種目標的手段,執行結果會高目的差之千里。要使政府制定的目標正確,前提是具備完備的信息、正確的決策。前一點是最經常得不到滿足的,再加上正確的決策還受人的主觀能力影響,因而政府行為也往往具有天生失效的特征。其三、政府進行既定目標的行為后,其他市場主體能否受影響、誘導、督促而相應行為,并客觀上整合形成與目標設想一致的市場經濟運行,并不由政府行為完全決定,而是具有極大的不確定性。因為在市場經濟中,個人、企業等市場主體有自己的目標,因而不一定能按照政府意愿行為,一旦市場主體的行為或各市場主體行為的整合與政府設想的目標出現偏離,就意味著政府行為的失效。其四、政府責任的不完全性,使社會保障制度的覆蓋面估窄。社會保障制度覆蓋面窄帶來了兩種情況:一種情況是,社會保障機構不負責非國有經濟就業人員的社會保障,非國有經濟就業人員的社會保障無人真正過問,因而城市中的非國有企業為降低自己的勞動成本而寧愿把收外地民工,也不愿把收下崗分流人員;另一種情況是,政府也要求非國有經濟建立

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