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中國社會保障模式的選擇及其構建

時間:2006-11-22欄目:保險論文

社會保障模式是對不同社會保障的內在基本規定性及主要運行原則的理論概括,它反映了一國在某一歷史時期社會保障制度的戰略方向。從當前我國理論界對社會保障問題的研究狀況來看,雖然有一些理論工作者和實際部門的同志從不同角度提出了模式設計方案,但都缺乏系統性和全面性。因此,本文試圖提出并論證一個全新的同中國二元經濟結構相適應的多元協調模式,并在此基礎上來論證其構建措施。

  一、中國社會保障制度改革的目標應是多元協調模式

隨著經濟體制的轉型,社會保障制度的改革被中國經濟改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根據社會保障模式選擇的一般影響因素,結合中國的現實經濟實際,筆者認為中國社會保障制度改革的目標模式只能是多元協調模式。其關鍵是根據我國國情,建立一種在農村和城市保障項目有別、組織方式各異、近期發展方向不同的目標模式。在這一模式中,作為社會保障主體的國家要進行集中管理和統一協調。選擇這一模式的主要依據是:

  1、這是我國農村與城市生產力水平的差異性所決定的。我國城鄉間生產力水平呈現出明顯的二元特征:一個是以先進工業為基礎的城市生產方式,一個是以傳統農業為基礎的鄉村生產方式。不同的生產力決定了我國城鄉經濟體制的不同,從而在根本上決定了我國城鄉社會保障的發展水平和體系結構的差異。相對而言,城市應采取就業型保障模式,而農村應采取家庭保障模式。所以,生產力水平的差異性決定了中國社會保障改革的目標模式不可能是一元的,而是二元的。

  2、多種所有制結構并存決定了社會保障內容的多元化。由于我國生產力水平的差異性和多層次性,改革開放以來,實行了以公有制為主體、多種經濟成分并存的所有制結構,鼓勵個體經濟、私營經濟和“三資”經濟的大力發展。與此相適應,社會保障模式的著眼點也不能只停留在公有制經濟特別是全民所有制的職工身上,而應惠及全民、集體、私營、中外合資等各類所有制企業的職工和個體戶。因此,所有制結構的多樣化決定了中國社會保障改革的目標模式是多元的,它應涉及不同的所有制主體。

  3、地區經濟發展的平衡決定了社會保障內容與水平的差異。

  從全國來看,由于各國地區經濟發展不平衡,形成了社會保障分配的差異,越是經濟發達的地區,社會保障水平越高;越是經濟欠發達的地區,社會保障水平越低。從1993年社會保障覆蓋率來看,全國平均為9.3%,經濟發達的上海為14.6%,北京為14.4%,天津為14.1%,而經濟欠發達的貴州僅為4.2%,廣西為5.1%,甘肅為6.3%。地區經濟發展的不平衡這一事實說明,中國社會保障模式的選擇既要強調同一性,又要承認差異性,不能強求一律。

  4、社會保障制度內在要求國家主體要集中管理和統一協調。興辦社會保障事業是政府行為,是國家應履行的社會職責。因此,必須由國家建立統一機構,進行集中管理和統一協調。社會保障是一項系統工程,一方面它是社會保險、社會福利、社會救濟、社會優撫綜合構成,另一方面它既有實施對象、享受條件、支付標準、資金來源、管理方式之間的配套協調問題,又有資金交納統籌、儲存運用、保值增值、分配運用之間的調節平衡問題,同時還涉及財政、稅收、民政、勞動人事各部門。所以,必須建立具有統一協調功能的決策管理機構,綜合協調各方面的工作。

  由此可見,一方面生產力發展水平的差異性,多種所有制的并存性,經濟發展的不平衡性決定了中國社會保障改革模式的多元化;另一方面社會保障制度的內在要求國家成為社會保障的主體,以便進行集中管理與統一協調。因此,中國社會保障制度改革的目標模式是多元協調模式。

  二、多元化協調模式的內容和特征

  多元化協調模式是依據社會保障制度的內在要求,結合中國生產力差異大、多種所有制結構并存、地區經濟發展不平衡等現實國情而提出的一種模式。其主要內容與特征有:

  1、城市和農村具有不同的社會保障體制。按筆者的設想在多元協調模式中,城市和農村的社會保障起點不同、項目內容不同、組織管理方式各異、近期發展方向不同。

  首先,面臨的問題和起點不同。從城市的現狀看,我國的大部分城市已經初步建立了社會保障項目體系。目前面臨的問題主要是如何完善保障制度,提高項目的實施效益。但從農村來看,社會保障的基礎相當薄弱,僅有一些零星的救災工作。因此,農村社會保障所面臨的問題是如何填補項目的空白,是如何適應農村經濟改革所造成的社會條件的變化,先創建一個能夠有效運轉的社會保障新體制。其次,項目內容不同。城市中項目內容比較多,待遇標準比較高,保障項目實施的形式也比較統一;而農村由于經濟實力的限制,建立普通性保障的條件尚不具備,目前只能建立某些最基本的保障項目如保險、救濟、扶貧等項目,并且社會保障的待遇標準不可能很高,保障項目內容也很難統一。再次,管理方式不同。城市中管理主要是向政府部門的管理、行業系統的管理、企業的管理相結合的方向發展;而農村中對社會保障事業的管理則采取社區管理的形式,以鄉村政權組織為依托,在一定范圍內組織實施各項保障措施。最后,近期發展方向不同。城市社會主要向保障項目管理社會化,保障資金運用經營化方向發展;而農村的社會保障則主要向保障范圍擴大化,組織管理社區方向發展。

  2、社會保障事業參與主體多元化。傳統的社會保障模式單純依賴國家出資并由政府部門包辦,這種體制因國家財力有限而延緩了社會保障事業的發展水平。因此在建立多元協調模式中,逐步形成社會保障基金籌資和管理使用上的多元主體結構,具體內容為:

  首先,要鼓勵各地方、各企業以至于個人興辦多種形式的社會保障事業,逐步做到國家、企業和個人共同參與,合理分攤各種社會保障事業的經費開支。其次,國家有關部門、地方政府、社區組織和企業分別在不同層次上共同參與社會保障事業的管理。在此基礎上由國家社會保障管理部門適當并集中,建立分散與集中管理和統一協調相結合的多元協調模式。最后,在政策上鼓勵法人團體和社會組織,以提供商業保險的形式,參與社會保障事業的組織、實施和管理。

  3、國家政府集中管理與統一協調。從管理方面來看,國家應在以下幾方面加強管理:一是通過制定社會保障事業的發展戰略來加強管理;二是通過制定政策和法規來加強管理;三是通過監督政策的落實,促進各項保障事業的開展。從協調方面來看,從以下幾方面進行協調:一是協調城鄉不同模式的發展,縮小兩者的差距,逐步向統一化過渡;二是做好各子系統與各個項目在分工負責的基礎上,在功能上達到協調。

  三、多元協調模式的構建

  多元協調模式是根據社會保障制度的內在規定性和具體國情來選擇的,要在吸收國外經驗,改革現有社會保障制度的基礎上,采取積極有效的措施推動它的實現。

  1、建立科學的社會保障管理體制。社會保障的管理體制是指從事和管理社會保障制度的一系列機構和具體的制度。在合理的社會保障管理體制中,各種機構與組織之間相互影響,能夠主產生出激勵、約束和監督

相結合的機制,從而推動著社會保障模式的運轉。從多元協調模式的建立來看,應建立集中協調與分工管理相結合的新型管理體制。具體對策是:

  首先,建立統一機構,實施集中協調管理。一方面通過統一的管理機構,提高社會保障機構的辦事效率,促進社會保障功能的有效發揮。另一方面,通過統一的管理機構,建立統一的方針、政策、使社會保障工作在政令、規劃、制度、標準、程序、部門權限方面做到協調統一。

  其次,明確職責、實行分級管理,建立統一管理機構。強調集中協調管理并不是不要分工,而是要在統一機構的基礎上,根據科學分工原則,建立由行政管理機構、經辦機構、監督機構三個層次組成的分級管理體制,形成制衡機構。具體要做好以下幾點:(1)行政性管理與事業性管理分開。政府主管部門的行政性管理不涉及具體管理的操作與實施,主要是管理政策、制度、標準、監督、協調以及改革方案的設計和修訂等等。社會保障事業的經辦單位主要實施具體的管理,執行具體的管理政策,主要包括管理資金收繳、發放、調劑與作用,保障實施效果的信息收集、反饋、分析與管理,負責保障項目的實施與運作,為保障對象提供服務。(2)社會保障管理部門的行政承能與經濟職能分離。行政性管理部門與事業性管理部門履行的是政府職責,而資金的運作要與之獨立,要遵循金融原則,建立社會保障基金的經營機構,保證基金的運營和保值與增值。(3)建立社會保障制度的監督機構。監督機構由政府代表、工會代表、公眾代表所組成。對社會保障的運作實行監督,對行政管理部門和具體的實施部門的工作實行監督。

  最后,社會化管理、社區管理與單位管理三者相結合,建立多層次管理體系。社會保障是一項綜合性社會事業,因而必須實施社會化的管理。但是我國地

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