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論我國保險監管的幾個問題

時間:2006-11-22欄目:保險論文

1998年11月18日,中國保險監督管理委員會(以下簡稱保監會)宣告成立,這是保險監管體制的重大改革,標志著我國保險監管機制將得到進一步完善。 一改革措施 僅有效地解決了原中國人民銀行保險管理體制所存在的與生俱有的監管力度相對而言足等問題,而且也在某種意義上重新界定了我國保險業在整個國民經濟中的地位。我國在五十年代,保險管理體制屬“財政型”,即“財政管保險”,在八、九十年代保險管理體制屬“金融型”,即“銀行管保險”。從實踐看,這兩種保險管理體制都給我國保險理論和實踐帶來了許多問題,不利于保險業的發展。因此,這次保險管理體制改革強調了保險監管機構的獨立性,提高了保險監管機構的權威性,必將有處于我國保險事業的發展,符合保險業發展的內在要求。

新近成立的保監會,無疑應根據新的監管體制和我國未來保險業的發展確立其監管任務、內容和原則等。因為,此次保險監管體制改革的意義和宗旨顯然不應局限于監管組織形式上的變化。但是,由于我國保險監管的法律依據----《保險法》對保險監管方式已作了明確規定,所以,我國保險監管的對象、內容、方式、程序等并聯會改變。

一、我國保險監管的根本原因

在我國保險業短短的發展歷史上,有較長的一段時期實施的是保險模式和政策。應當指出,這種與當時計劃經濟體制相適應的壟斷經營模式在我國社會生產和生活中,曾發揮過重要作用,因此其存在具有一定的合理性。然而,在這種經營模式下,保險不屬于商品的經濟范疇,保險經營行為本質上是政府行為,保險監管也失去了意義和必要性。

隨著我國經濟體制改革和對外開放,建立社會主義市場經濟體制,保險壟斷經營模式已不適應外部環境的變化,其弊端也愈加明顯,打破這種市場壟斷經營模式已具有客觀必然性。1985年,我國頒布了《保險企業管理暫行條例》,這一條例從法律上確立了我國保險市場應采取多元化模式,否定了壟斷經營模式,從而掀開了我國保險業的新篇章。從理論上說,制定這一法規的基本目的在于確立我國保險市場競爭體制,推進保險經濟發展;制定這一法規的理論依據在于市場經濟和市場機制具有提高經濟活力、有效調節社會資源的功能。

那么,在市場經濟條件下,當保險一按照市場機制要求運行和發展時,保險是否應被監管?保險監管的必要性是什么?目前多數學者認為,保險監管的必要性是在于保險經營的特殊性。其具體表現為:保險經營對象的特殊性、保險銷售過程的特殊性、保險經營對象的負債性、保險基金的返還性、保險業務的分散性、保險影響的廣泛性等。事實上,上述經營特殊性在國民經濟各行各業中并非都是唯一的。也就是說,保險經營的特殊性并 不足以說明保險監管的必要性。保險監管的根本原因在于“市場失靈”。

根據市場經濟理論,在完全競爭的條件下,由于市場“看不見的手”的作用,市場上每一公司的要價(邊際收入)會等于邊際費用,在這一點上社會利益達到最大化,社會資源達到最佳配置。但是,市場并非萬能,也有弱點和平共處足。當市場信息能夠在完全競爭方式下運罷,也會出現“市場失靈”的問題。其主要表現有:(1)市場功能有缺陷。例如有些當事人就付也代價便可行到處自外部經濟的女處。(2)市場競爭失靈。例如,市場上價值規律的作用往導致壟斷,而壟斷的存在會產生進入市場的障礙,從而破壞市場機制,排斥競爭,導致效率的損失。(3)市場調節本身具有一定的盲目性。因為市場調節是一種事后的調節,從價格形成、信號反饋到產品生產,有一定的時間差。加之,企業和個人掌握的經濟信息不足,微觀決策帶有一定的被動性和盲目性。(4)市場信息的不對稱性。當買者和賣者間出現這種情況時,產品價格總是等于所有銷售產品的平均價值。這樣在同一價格條件下,銷售更有價值產品的銷售者將會退出市場以逃避損失,而那些低價值產品的銷售者則會利用這種機會占據市場,結果出現“劣貨驅逐良貨”的市場逆選擇,導致市場失靈。此外,競爭者會以另一方的信息減少為代價取勝,發生扼止對方信息來源的道德風險。

從我國保險實踐看,同樣存在著上述“市場失靈”的情況。如:有的保險公司依靠行政手段、采取強制的展業方式;有的保險公司違規經營,無序競爭,并形成壟斷勢力;由于保險經營特殊性,保險公司對市場調節信號缺乏敏感性,人個壽險市場發展已具有一定的盲目性;與保險人相比,被保險人的信息相對不足,被保險人的經濟福利不能最大化,有時還會由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險人的利益受到損失。此外,投保人或被保險人利用信息對稱進行逆選擇。因此,為了彌補保險市場運行本身的弱點和缺陷,為了減和或消除這些“市場失靈”的情況及其影響,保險監管無疑具有必要性和合理性。

二、我國保險監管的基本職能和性質

“保險監管應當干什么?”,也就是說,保險監管的基本職能是什么?首先,應明確保險監管中監管的含義與管理和監督、管理經濟計劃中的含義不同。保險監管的基本職能有兩個,一是規范保險市場行為;二是調控保險業發展。保險監管的性質是國家干預保險經濟的行為。

在市場經濟條件下,國家具有干預經濟的基本職能。與市場經濟的發展要求相適應,國家既是宏觀經濟的管理得,又是社會經濟生活的調節者。具體而方,政府執行的主要經濟職能是:(1)確立法律體制;(2)決定宏觀經濟穩定政策(3)影響資源配置以提高經濟效率;(4)建立影響收入分配的方案。就某一行業而方,國家的干預職能同樣表現為規范和調控。就調控而言,國家對行業的調控主要表現為制定產業政策。所謂產業政策是指國家規劃、干預和誘導產業形成和發展的一種政策,其目的在于引導社會資源在產業部門之間以及產業內部的優化配置,建立高效益的均衡的產業結構,根據政府的介入程度,政府實施產業政策的方法:(1)直接干預。具體手段有直接投資、強制性的行政管制等。(2)經濟手段。采用有差異的財政政策、金融政策、價格政策、工資政策等,來改變其產業所處的環境條件,影響生產要素的流動,扶持或限制某些產業的發展。(3)立法措施。通過立法,干預產業結構和產業組織的形成。(4)指引和協調。主要是按照市場原則和市場信號提供信息服務。

保險業作為國民經濟中一個重要的產業部門,國家對保險業的監管,同樣在規范保險市場行為,消除“市場失靈”情況的同時,應制定保險產業政策,調控保險業的發展并同樣應采用上述實施產業政策的方法。需要指出,在我國由于保險市場經程度較低,市場機制的發育程度也較低,更需要政府行使部分配置保險資源的職能,以彌補市場機制的不足。因此,在我國保險監客實踐中,應當注意把保險監管的這兩部分職能有機地結合起來,以保證監管達到預期效果。當然,在保險監管中,也應防止出現以下兩種傾向:一是干預的范圍超越了彌補市場發育不足的職能,妨礙了市場功能的正常發揮。二是過份強調政府的調職能,忽視了完善市場機制的任務。也就是說,應防止國家監管變成經濟計劃管理的情況發生。

還需指出,在履行調控保險業發展這一保險監管職能時其中重要一點是如何使用權保險業發展能滿足企業、家庭和個人處理風險的要求,對于這一監管任務,可以視了保險監管的社會責任。目前,我國保險理論和實踐往往將保險監管的傷

和目的簡單地限定

在保護被保險人的利益方面。雖然,這一監管任務并沒有錯,但是這種看法和做法往往限制了保險監管者的視野,忽視了社會上非被保險人的利益。如果保險業所承擔的風險,因顧及公司自身利益始終限于傳統的風險種類而沒有發展時,那么保險監管者與保險經營者事實上處于同一地位。

三、我國保險監管的目標

保險監管運行的基本問題:一是有明確的管理主體,即誰來管;二是有明確的目標,即管理什么,及通過監定活動應達到什么預期的結果;三是有明確的監管手段,即如何管。因此,監管目標是監管活動中的重要問題,也是監管活動的基礎。

監管目的可分總目標和一定時期的目標。一般來說,總目標往往是一種理論概念和一種總體性認識,缺乏實際操作意義。因為,總目標沒有解決在一定時期內監管者具體的監管內容和任務的問題。例如,企業管理的總目標是生產、銷售商品或提供勞務,交并取得最大利潤。然而,為了實現這一目標,還應確定一定時期更專一的目標,以及所必各部門的若輔助目標,否則,企業的總目標就難以實現,也無任何意義。在保險監管理論和實踐中,通常還提出保險監管的目標。從內涵上看,監管目標也就是通過監管所要達到的預期效果。但是,監管目的與監管目標還是有差異的。一般來說,監管目的更具有內在規定性。類似于監管總目標,而監管目標則具有階段性,可操作性。因此,在保險監管理論和實踐中,保險監管目的應當是明確的,相對缺乏理論研究

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