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論當前中國社會保障體系的模式選擇

時間:2006-11-22欄目:保險論文

一 中國社會保障體系的模式選擇問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題

  中國市場經濟體制的發展和完善,客觀地要求建立一套與之相適應的完善的社會保障體系,因此,在推進中國的經濟體制從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的進程中,必須要高度重視社會保障體系的轉軌。我在研究國有企業改革、經濟轉型等問題時,就開始注意到社會保障體系問題對于整個經濟改革與發展的重要影響,如在1994年出版的《企業改革:模式選擇與配套設計》(中國經濟出版社1994年版)中,我對于國有企業的社會保障職能、新加坡的社會保障制度等均進行了相應的研究。

  (一) 社會保障模式選擇的理解

  從世界范圍內看,社會保障體系的主要模式有兩種:

  1 現收現付模式(pay-as-you-go system),這種模式以德國最為典型,故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支,即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本;支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是,在這種模式下,社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高,而且資金完全沒有積累。

  2 個人帳戶模式。這種模式強調雇員的個人繳費和個人帳戶的積累,退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累,且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性,資金供給比較穩定,在經濟波動中表現出較強的抵抗能力。

  在現收現付模式中,政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務,盡管在許多情況下這一債務是隱性的;這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求;隨著社會保障支出的增長,政府在各種壓力下被迫提高收費標準,這必然會抑制經濟增長,干擾經濟運行中的正常的激勵(incentive)機制的運行。因此,不僅許多人口壓力較大的發展中國家難以承擔現收現付模式帶來的債務壓力,即便是一些經濟實力強、人口壓力小的發達國家也越來越意識到現收現付模式的負面影響。在一定意義上可以說,正是這種現收現付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平,是形成歐洲發達國家經濟發展中的“福利病”的重要原因。因此,越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。

  (二)中國社會保障模式的演變

  在50年代,中國建立了企業職工養老保險制度,以企業為單位,基本上采取現收現付的模式,將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的,是由于當時的人口年齡結構年輕,同時這一模式得到計劃經濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經濟,人口年齡結構也逐步趨于老化,社會保障問題開始引起關注。1991年6月,中國政府頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》,開始著手改革社會保障制度;十四屆三中全會進一步明確提出,要建立一個企業職工社會養老保險統籌和個人帳戶相結合的制度,其基本思路,是逐步建立職工的個人帳戶,將企業與個人繳費的大部分積累于個人帳戶,以試圖緩解現收現付制度與人口老齡化的矛盾;與此同時,促使職工承擔一定的社會保障成本,以減輕企業的負擔。在這一模式框架下,中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍,如逐步將私營企業、部分地區的農民等納入這一框架。

  不過,中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度,但是其實質依然是現收現付制度,因為現收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了,個人帳戶中的資金只是帳面上的;與原來的現收現付模式相比,其差異就是將風險分散單位由企業轉變為地方政府,同時中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本,還要為在職一代積累社會保障資金。因此,中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制,在實質上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。

  (三)當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發展的需要

  因此,盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作,但是,當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發展的需要。我們認為,高效率的社會保障模式,應該達到以下幾個方面的目標 :(1)社會安全網的建立;(2)社會進行儲蓄與積累的重要手段;(3)維持對工作的積極的激勵機制;(4)對所有權結構形成積極的影響;(5)建立一個低成本、高效率的管理體制;(6)確定適宜的收入分配目標;(7)解決失業救濟及勞動力流動問題,等等。從這幾個角度出發,在一定意義上可以說,當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題。

  首先,當前以現收現付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷,不能保證經濟的可持續增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策,使得中國的人口結構將在不長的時期內進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系,中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本,并且會被迫在經濟發展程度較低的條件下進入老齡化社會,并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據粗略的估算,中國社會的老齡化推進很快,2000年左右將進入老年型國家(即65歲以上的老年人口將占總人口的7%),2003年我國老年人口將達到9000萬,相當于目前歐洲老年人口之和。據勞動部門測算,基于當前的社會保障制度,加上物價上漲等因素,從2025年起,中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養老保障 。顯然,如果中國繼續沿用當前這種以現收現付為基本特征的社會保障模式,到下個世紀上半葉,中國經濟增長的可持續性將受到威脅。

  其次,當前以現收現付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后,會扭曲經濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現收現付模式,就會使在職職工的個人所得在納稅后,一方面要負擔相當比例的退休職工,另一方面還需要承擔自身的社會保障成本,最后所剩余的個人可支配收入的比重實現有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后,在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準,并采用現收現付模式,到2020年,工資的提取率將達到32.3%,到2040年將達到40.2%。

  即便是在經濟實力強大的德國,目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業人口達到439萬,失業率也相應達到11.4%,其中一個重要的原因,就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據德國聯邦銀行1996年公布的資料,如果將德國餐飲業就業者每個月的最低純收入與社會救濟對象的收入狀況進行對比,就會發現,如果沒有子女,前者比后者多收入276馬克;如果有一個子女,前者比后者少收入41馬克;如果有兩個子女,前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚

至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現象,直接導致了社會激勵機制的紊亂。

  與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比,新加坡的做法更值得借鑒,新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計,就有效地實現了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。

  第三,當前的社會保障模式不符合現代科技發展的新趨勢。為了控制社會保障的成本,當前我國對于退休職工的消費、醫療等實施不同范圍的控制,如限制特定的新藥品的報銷等。但是,當代科技進步主要體現在生物化工、醫療器械、信息技術等方面,這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫療等創造了更好的條件;即便政府限制退休職工對這些新技術的應用,在社會觀念、家庭觀念的影響下,退休職工所在的家庭、企業也可能會積極為退休職工創造條件運用這些成本較高的新技術,這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。

  第四,繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系,企業所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業改革的重要障礙。正如我們在《企業改革:模式選擇與配套設計》一書中指出的,企業運算社會保障體系方面的沉重負擔,“本源的錯誤應該歸結于退休金的現收現付制度”。現實地看,巨大的社會保障成本已經成為不少國有企業的經營陷入困境的重要原因。我們在企業改革的實際操作中也遇到不少類似的問題,在比較不同模式的基礎上,我們開始嘗試在一些打算上市的企業中劃出一部分國有資產,為職工建立個人帳戶,從而設法解決社會保障成本對于企業改革的制約。這一做法體現了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計,我們在后面還將繼續討論。

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