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養老金隱性債務和體制轉軌

時間:2006-11-22欄目:保險論文

[養老資金問題在1999年惡化,中央政府不得不介入,為25個省提供支付養老金的資金。很顯然,必須為支付轉軌成本尋找到額外的資金來源。]

  養老金隱性債務指一個養老金計劃向職工和退休人員提供養老保險金的承諾。它等于如果該計劃在今天即終止的情況下,所有必須付給當前退休人員的養老金的現值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養老金權利的現值。養老金隱性債務通常是在養老金計劃終止的假設下計算的,該終止假設假定沒有資金積累的養老體系將立即終止,所有退休人員和在職職工將得到其未來退休金和應計權利的補償。隱性養老金債務作為一個存量概念代表了政府能夠明確預計到,并必須列入財政計劃的直接和隱性的債務。與政府的潛在債務不同(例如挽救國有銀行),隱性養老金債務不形成不可預料的財政支出需求。

  轉軌成本的概念產生于即使在部分繳費已分流到個人帳戶的情況下仍要繼續向養老金領取者(和未來的退休人員)支付退休金而出現的融資缺口,它是一個流量的概念。轉軌成本的產生是由于仍需要在一定時期內償還舊體系的債務。該融資缺口源于隱性養老金債務,但并不等于隱性養老金債務,因為部分支出是用于因為保留部分舊體制而每天新增長的債務,而部分當前債務則是由繼續的繳費所覆蓋。

  隱性養老金的規模取決于許多經濟和人口因素,例如養老金體系的覆蓋面、其所覆蓋職工和退休人員的年齡結構、養老金福利水平、退休年齡、替代率、指數化機制和貼現率等。基于其養老金體系于1994年終止的假設,世界銀行(1997)測算中國的隱性養老金債務為1994年GDP的46—69%。而最近世界銀行的一項新的測算則認為中國的隱性養老金債務約為1998年GDP的94%(Dorfman and Sin,2000)。

  中國政府一直沒有明確承認養老金債務,并在尋求其他減少轉軌成本的辦法。實際上,政府已嘗試著使用3種方式的組合來減少隱性養老金債務和支付轉軌成本:首先,中國保持著繳費率為13%、替代率為20%的小規模現收現付支柱(國務院26號文件)。繳費的約4個百分點被設計用于轉軌目的(根據世界銀行(1997),工資稅/繳費的9%足以支付替代率為24%的小規模現收現付支柱。根據國務院26號文件,13%的繳費率相對于20%的替代水平顯然綽綽有余。工資稅額外的4個百分點(=13-9)是設計用于轉軌目的的。)。第二,老職工被保留在老體系中,這將在一定程度上減少轉軌成本。第三,政府沒有削減養老金,而是希望擴大養老金覆蓋范圍能提供一些額外的資金。

  現在很明顯這些方法都未能提供足夠的資金來支付轉軌成本。資金問題非常嚴重:在1998年,22個省級養老金統籌出現赤字,金額約42億元,其他10個省有27億元的盈余(然而,由于沒有全國的統籌,中央政府不能使用幾個省級統籌中的盈余。這些盈余都在沿海地區。)(Hang,1999)。到1998年底,基本養老體系(支柱1、2)的總結余達到587億元。這些結余資金分布很不平均,其中5個沿海地區,廣東、江蘇、浙江和上海占267億元,另21省市僅占311億元;還有5個省的結余幾乎為零(Hang,1999)。這一局面在1999年惡化,中央政府不得不介入,為25個省提供支付養老金的資金。很顯然,必須為支付轉軌成本尋找到額外的資金來源。基于國際經驗,如下幾個選擇可供中國的政策制訂者考慮:

  ——通過縮小現行體系、延長退休年齡和減少保險福利水平來減少養老金隱性債務;
  ——在對國有企業公司化和私有化的過程中實行債務和資產的轉換;以及
  ——使用一般的稅收或發行債券。

  世界銀行一項最近的研究進一步明確指出了為轉軌成本籌資的方式,它包括:(1)通過一般的財政收入或專門的社會保障稅籌資;(2)中央或地方政府通過發債來籌資;(3)動用出售國有企業或其他資產的收益;(4)提高與工資相連的繳費率(Dorfman and Sin,2000)。

  本文著重研究最后一種選擇,并通過模擬分析用各種稅收支付轉軌成本所產生的影響。不過,使用公司化和私有化的資金收益仍是可行的:智利在養老金改革中使用由私有化產生的資金支付轉軌成本。波利維亞政府用其6個最大國有企業私有化所產生的資金,并通過委托國際性資產管理公司進行投資運作,為全社會每個人建立起金額相同的最低養老金。盡管養老金水平低,但這些國家中最窮和最脆弱的群體,即那些無法為退休而儲蓄的老年窮人,都可享受到。

  政策制訂者擔心公司化或私有化會引起國有資產流失。如果按照正常市場價格出售的話,國有資產的價值不會減少,只是國有資產的構成改變了,從有形的資產變為現金或收入。國家可以決定如何使用這些私有化收入,是用來減少債務還是投資于其他項目。例如,匈牙利使用私有化資金償付外債。由此而減少利息支出和主權債評級上升使全國受益(Kornai,2000)。中國仍可考慮使用國有企業公司化所得的部分資金來償付養老金債務。也可同時對公開上市公司的IPO收益征稅,并利用這筆資金建立全國的養老金調劑基金,該基金可由中央管理,也可通過競爭性招標承包給國際上著名的資產管理公司管理(像波利維亞一樣)。不過,這一話題超出了本文的范圍。

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