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淺談我國養老保障制度改革面臨的問題及對策探討

時間:2006-11-22欄目:保險論文

  淺談我國養老保障制度改革面臨的問題及對策探討
  
  作者:楊洛新 劉芳
  
  論文關鍵詞:養老保障 混合型模式
  
  論文摘要:在簡要回顧我國社會養老保障制度改革歷程的基礎上,重點剖析了當前我國“混合型”養老保障制度在試運行過程中所存在的問題及其成因,進而有針對性的提出了完善我國“混合型”養老保障制度的建議。
  
  0引言
  
  我國的養老保障制度改革,自1986年開始,經過近二十年的探索和總結,現在已經明確了改革目標,初步確定了一套與我國社會主義市場經濟體制相適應的制度模式。1986年,國務院頒布了(國營企業實行勞動合同制暫行規定》,我國步人了“摸著石頭過河”,主要借鑒西方發達國家“現收現付制”制度模式的改革探索階段。90年代中期為我國養老保障制度改革的總結階段。在這一階段,人們從理論和實踐的各種不同視角對前一時期的改革探索進行了廣泛總結,初步明確了我國養老保障制度的目標模式。1995年,國務院發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,1997年,國務院又再次發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,從政策層面上對上述總結做出了肯定。此后,我國養老保障制度改革進人完善期。2000年12月,國務院發出了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》,進一步明確了我國建立“混合型”養老保障制度模式的改革方向與目標:采取積極穩妥的步驟,建立起一個與我國社會主義市場經濟體制相適應,社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化,有著廣泛適用性的養老保險體系。我們認為,這一改革方向、目標和步調,符合我國的國情,符合中國的傳統文化與觀念,也符合我國建立和諧社會的發展目標,無疑是正確的。
  
  然而,我國養老保障制度在完善的過程中,卻產生了種種預想之外的問題,使改革進人了一個困難時期。因此,對當前我國的養老保障制度改革所面臨的問題及其成因進行分析,提出對策,對于我國的養老保障制度改革的順利開展,是十分必要的。
  
  1當前我國養老保障制度運行所面臨的問題
  
  從某種意義上而言,當前我國“混合模式”的社會養老保障制度的運行,己陷人了舉步維艱的境地。其問題突出地表現在以下幾個方面。
  
  1.1當期社會統籌資金收不抵支,缺口逐年擴大,國家財政受到嚴重威脅。雖然我國養老金發放在2004年首次實現全年無拖欠,但其社會統籌資金的缺口卻逐年擴大。據統計,199$年養老社會統籌部分的收支缺口為100多億元,1999年增加為200多億元,到2000年進一步增加為300多億元。1998年,我國收不抵支的省份有21個,1999年達到25個,2002年為26個,缺口總額為292億元。據專家估計,以后每年的缺口資金要占財政收人的5% .中國勞動和社會保障部發布的報告顯示,全國養老保險基金在未來25年間將出現收不抵支的狀況,總缺口高達1.8萬億元,平均每年717億元。
  
  1. 2通過提高保險費征繳比例、降低離退休人員養老待遇標準、延長退休年齡;通過增加財政專項支出、增發債券彩票、轉讓國有資產等種種措施,解決養老保險資金的收支困難,阻力重重。中國證監委的周小川先生曾專門對社會保障與企業盈利能力的關系進行過分析,其結果表明,根據現行企業財務體制與財務狀況,提高企業社會保障費的繳費比例,不僅缺乏必要的空間,而且強行提高費率,還會導致嚴重的不良后果。2001年政府著手試行減持國有股,補充養老基金的方案,但立即引發了股市的全面恐慌,其負面影響至今仍未消除。
  
  1. 3個人賬戶的積累被用于當期養老金給付,出現“空賬”運轉,后果難測。從1997年起我國城鎮企業職工實行社會統籌與個人賬戶相結合的混合型養老保險制度,該制度至今已運行數年。按理說來,參保企業職工的個人賬戶上應該已積累了相當數量的資金。但實際上,由于近年來社會統籌部分的資金人不敷出,國家不得不將個人賬戶所積累起來的資金用于當期養老金發放,個人賬戶上的資金積累變成了有賬無實的“空賬”.
  
  1.4公共養老保障體系的覆蓋面過窄。目前,我國公共養老保障體系的覆蓋面只占人口總數的15%,低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準。就制度惠及主體的城鎮各類就業人員而言,現有的養老保障制度也僅僅覆蓋城鎮職工的55%.占中國絕大多數人口的農村人口,基本上只能依靠土地和家庭養老,游離于社會化和共濟性的社會保障體系之外。
  
  對于上述問題的性質及成因,有些人認為,其根源在于我國社會養老保障制度的“混合型”模式。也就是說,認為上述問題之所以產生,乃是我國現行“混合型”社會養老保障制度模式運行的必然結果,要解決上述問題,就必須改變已經明確了的“混合型”社會養老保障制度。還有人進而提出,我國社會養老保障制度應轉向“完全積累制”模式。我們認為,上述我國“混合型”制度運行中所出現的問題,其性質屬于在改革過程中,在當前特殊的歷史條件下,因對某些與養老保障制度相關的關系處理不夠恰當,改革措施不配套所帶來的問題,而并非制度模式所固有的、因而也無法消除的問題。
  
  2現行“混合型”模式所面臨問題的成因分析
  
  具體而言,當前我國“混合型”制度運行所面臨的問題,主要是當年收不抵支,缺口逐年擴大的問題,如能解決這一矛盾,其它間題多數都可迎刃而解。導致這一矛盾的內在原因,是因為對于在同時實施多種改革措施的情況下進行社會養老保障制度改革的復雜性認識不夠充分,對“現收現付制”與“個人基金制”這兩種相互矛盾的制度模式在我國“混合型”模式中的結合方式的設計也不夠科學、合理,因而未能按市場經濟的客觀規律處理與養老保障制度運行相關的一些經濟關系,養老保障立法過于滯后所造成的。此外,保障覆蓋面不夠充分,基金的征繳缺乏強制性也形成了一定的負面影響。顯然,這些問題都是可以通過深化改革、完善制度來消除的。
  
  2.1社會養老保障制度改革和企業轉制兩種改革相互交錯,但兩種改革成本相互混淆,企業向社會養老保障體系轉嫁負擔,是當前我國養老保障制度陷人困境的主要原因。當前,我國參保企業拖欠養老費數額巨大,職工“未老先退”的情況較為普遍。企業在改制過程中,通過退休機制向養老保障轉嫁負擔,影響難以估量。企業違規操作,使勞動者生命周期中的在職時間與退休養老時間的合理比例遭到破壞,增加了社會養老保障體系的負擔。在我國現行條件下,勞動者參加工作的年齡一般為20至25歲之間,其法定退休年齡為55至60歲之間。按當前平均壽命73歲計算,人平工作時間約為35年,退休后領取養老保險金的時間為巧年,勞動者生命周期中的在職時間與退休養老時間的合理比例應為35:15.一些城市的典型調查表明;由于大量職工“未老先退”,其參保人員的平均退休年齡實際上僅為50歲多一點,這使勞動者生命周期中的在職時間與退休養老時間的比例,接近了1:1(約工作25年;退休領取養老保險25年)。如不考慮其它因素的影響,這一比例的改變所代表的實際意義是,在正常情況下應該是平均約2一3個在職工供養1個退休人員,因勞動者提前退休,工作時間縮短,變成了約1個在職工,就需要供養1個退休人員。
  
  2. 2養老保障立法過于滯后。養老保障基金征繳缺乏有效的法律作為保證,被納人保障范圍的企業和人員,常常是根據對自身是否有利作為標準,做出“是否參保”、“何時參保”與“如何參保”的選擇,將“參保”作為向社會、向國家“甩包袱”的一種手段。養老保障制度在這樣的環境下運行,若不出現“赤字”,反而會使人感覺奇怪。當前,我國的養老社會保險制度所覆蓋的人群,僅限于城鎮企業職工,不包括農村人口,也不包括城鎮未自愿參保的個體勞動者、自由職業者和其他勞動者。但是,在上述有限的養老保障覆蓋范圍之內,也未實現全面參保。有關資料表明,至1998年底,全國參加養老統籌的職工為8476萬人,總體覆蓋率為86. 5 %.但其中,僅國有企業基本上實現了全覆蓋;城鎮集體企業的參保率為75. 39%;其他經濟類型企業的參保率僅為17. 3%,大部分民營企業和外商投資企業,都未參加國家養老保險統籌。1999年國務院發布了《社會保險費征繳暫行條例》,為擴大養老保障覆蓋面提供了法律依據,但至1999年底,全國參加養老統籌的職工的總體覆蓋率也只不過為89. 3%,且實際情況可能會大大低于這一數字。“大數法則”與“統籌共濟”,乃是社會保障的基本理論依據。如沒有一定的參保面作為基礎,社會保障制度在運行中出現問題,是很自然的事。在這里特別須要指出的是,大部分民營企業和外商投資企業未參加國家養老保險統籌,國家機關、事業單位人員養老保障制度缺位,對養老保障制度順利運行所造成的負面影響尤其重大。對于納入養

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