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開弓沒有回頭箭

時間:2006-11-22欄目:保險論文

時間的輕舟,帶我們蕩進了新的一年。回首1998,無論中華民族還是勞動保障戰線,都不愧是驚心動魄的一年,成就輝煌的一年。建立統一的社會保障機構,基本實現“兩個確保”,普遍建立省級調劑金,行業統籌移交地方管理……一項項改革措施都正在逐步變成現實。這些,既為下步工作奠定了有利的基礎,也使我們面對一個很高的起點。進一步做好養老保險工作,特別是把確保養老金發放堅持下去,任務異常艱巨,需要大家同心同德,做出更大努力,無愧于歷史地邁人二十一世紀。

  我們當前面臨的形勢是,一方面基金收繳一路走低,全國平均收繳率1997年為90%,1998年上半年降至82.7%,第三季度已滑到77%,同時還有參保人數減少的因素。另一方面養老金支出不斷揚升,全國總計1997年為944.9億元,1998年上半年已支出491億元,下半年加上行業移交的因素數字還會更大。基金收不抵支,又要確保發放,一些地區不得不動用積累基金,截止到1998年9月底,已有25個省區市用掉39億多元。在沒有實現全國統籌的情況下,有些省市已多次預警,甚至面臨支付危機。為度過難關,把確保發放的旗幟高舉下去,勞動保障部已提出了收繳、發放兩手抓,兩手都要硬的要求。同時,積極推進擴大養老保險的覆蓋面,加大清理追繳企業欠費的力度,堅決收回擠占挪用資金等措施,對增加養老保險基金存量,提高支付能力,必將起到促進作用。但是,還有許多問題需要研究,筆者認為,主要有以下幾點:

  一、轉變“慷慨”觀念,遵循內在規律

  我國職工的養老保險工作,一直是與退休工作相伴而行的,國發[1978]104號文件下發后,以至被退休所取代。從一定意義上說,養老保險的直接服務對象是退休人員,確實與退休密切相關。但實際上,兩者是有很大區別的。養老保險制度以保障老年人基本生活為主要目的,基金收繳、管理、支付的責任和義務是統一的,要確保養老金發放,就必須遵循以支定收、部分積累的原則,考慮量入為出的問題;而原來意義上的退休制度,責任和義務是有一定間隙的,直到目前為止,機關事業單位總體上仍然是這樣,即出政策的和出錢的不是同一個主體,由于考慮問題的角度不一樣,在一些問題上不可避免地有不同的主張。退休主管部門為退休人員爭待遇(這并不錯)是重要的工作內容之一,因此有時表現的就比較慷慨。

  應該承認,由經濟欠發達的國情和低工資政策所決定,我國在職職工和退休人員的收入總體上都不算高,隨著經濟發展適當提高待遇水平理所應當。但是,在市場經濟體制下的養老保險制度,是一種有序的、體現社會調劑功能的二次分配制度,基本養老金的標準確定。支付辦法、調節機制,都應有統一規定的運作辦法,不能帶有任何隨意性。如果仍然沿用老辦法,例如在制訂年度工作規劃時,提出辦實事、辦好事的口號,就很值得推敲。因為我們按照政策規定進行收繳和發放,實現參保——回報的有序循環,確保退休人員按時足額領到養老金,本身就是實事、好事。在此基礎上再出臺措施,則屬于“錦上添花”了。如果本省條件確實具備,我們也應樂觀其成;但本已囊中羞澀的,就需要慎重了。只有量力而行,才能避免被動。

  基于這樣的分析,養老保險工作應該定位在保障退休人員基本生活上,不能再受“慷慨型”思維方式的影響,需嚴格按自身的內在規律辦事,步入規范化、制度化的軌道。

  二、體現“衰減”原則,防止盲目攀升

  1997年7月,時任國務委員的李鐵映在國務院召開的全國統一企業職工基本養老保險制度工作會議上的講話中指出:國務院1978年規定的養老金水平是標準工資的60一75%。后來由于種種原因,退休待遇的實際水平不斷攀升,現在已達到全部工資收入的80%左右。機關事業單位工作人員的最高養老金標準,則分別提高到了基礎、職務、級別、工齡工資4項之和的91.88%和固定部分、活的部分兩項之和的90%。對這一標準,雖有一些論證和解釋,但無論如何是太高了,與國務院領導提出的基本養老保險只能保障基本生活的目標替代率懸殊過大。

  但盡管這樣,國發[1997]26號文件仍規定:本決定實施前參加工作。實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員,按照新老辦法平穩銜接、待遇水平基本平衡等原則,在發給基礎養老金和個人帳戶養老金的基礎上再確定過渡性養老金。這一解決“中人”過渡問題的辦法,是充分照顧到現實情況,提高職工對改革的承受能力,維護社會穩定的重要措施。然而,“中人”是一個很大的概念。已經工作39年、參加改革1年即退休的屬于“中人”;剛剛工作1年,參加改革39年后退休的也屬于“中人”。后一種情況,與改革第二年參加工作的沒有什么太大的不同。所以,要采取相應的解決辦法。

  為處理好“中人”問題,原勞動部部長李伯勇1997年8月在全國社會保險工作會議上提出,在采取過渡性養老金和調節金解決新老辦法銜接的基礎上,要求各地一定要做好工資基數的封定工作,同時,要實現“中人”養老金替代率逐步向統一制度的目標靠攏。隨著建立個人帳戶年限的增加,過渡性養老金和調節金所占比例要逐步降低,直至被取消。這一辦法,業內人士稱之為“衰減”措施。

  可以說,對養老金的目標替代率和基本改革走勢,國務院文件已作出明確規定,主管部門的政策導向也比較清晰。筆者認為,隨著職工工資水平的逐步提高,無論企業還是機關事業單位,目前過高的養老金標準都應該適當調整。否則,退休與在職相差無幾,理論上講不通;養老金水平居高不下,基金難以承受。因此,必須堅持改革方向,執行政策不能走樣,要努力實現基本養老保險只能保障基本生活的原則,把養老金水平控制在適當的范圍內,切忌盲目攀升。

  關于企業補充養老保險,國務院也確定了“在國家政策指導下大力發展”的政策原則。對企業建立補充養老保險,一方面應積極提倡;另一方面企業要量力而行;再一方面國家需進行總量控制。一是對企業要控制在工資總額的一定比例內;二是對個人要控制在養老金總體水平的一定標準內。既然它是整個養老金的必要組成部分,就只能由社會保險機構統一經辦。

  三、推進統籌升位,實現中央調劑

  按國發[1998]28號文件確定的目標,各地都要在1998年底之前實現省級統籌。據了解,目前省級統籌大致分為三種情況:一是當期基金收繳與養老金支付的結余額全部上解省一級,收支缺口由省級全額撥付;二是按職工工資總額的一定比例提取調劑金,部分上解省一級,收支缺口由省一級限額調劑;三是將結余基金部分上解省一級,基金缺口按責任順序調劑。

  從各地的情況看,無論采取哪種辦法,都還只是初步的。按照總體設計要求,省級統籌初級階段是實現基金全省統一調劑,高級階段是實現基金全省統一調度。由統一調劑到統一調度,不僅是力度的加大和額度的增加,更重要的在于基金支配主體發生變化。基金調控權由省級統一掌握,有利于解決基金調不出的問題,把分散的財力集中起來,堵塞多頭管理容易出現的漏洞。

  實現基金統一調度,采取社會保險機構垂直管理是非常必要的措施。

但從實際情況看,僅解決“帽子”問題還不行,還需要解決“根子”問題,必須摒棄地方保護主義,使社會保險基金管理成為省級政府的行為,同時也要注意調動和發揮市縣一級的積極性。具體管理辦法,應本著“屬權在握、調度靈活、分級負責、便于操作”的原則具體研究制定,例如,省級調控,市級存儲,縣級運作,以盡量縮短資金流程。

  在確保養老金發放中,中央主管部門負有很大責任,從領導同志到具體工作人員,都為此寢食不安,時刻未敢懈怠。但是,實踐已經反復證明,只能“振臂高呼”,缺乏調控手段,有時效果不夠理想。為此,亟待盡快建立中央調劑金制度,我國是一個幅員遼闊的大國,各地經濟發展很不均衡,養老金的支撐能力參差不齊,加上自然災害頻繁,有時靠一個省的力量已難以為繼,實現全國調劑,能使社會保障功能得到更好地發揮。

  建立中央調劑金可以考慮三個來源:一是中央財政適當支持。二是各省、自治區、直轄市上解。為了體現社會保險的公平原則,地方上解資金以確定差別費率為宜,使經濟比較發達、養老金水平較高的省份多負擔一些。三是社會善款。鑒于養老金發放各方面都很關注,已牽動了全社會,如果經過中央批準,定期發行一定數量的保障彩券,對增強養老保險基金實力將是一個很大支持。

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