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部分積累養老保險財務機制探析

時間:2006-11-22欄目:保險論文

養老保險模式的有效運轉,在很大程度上取決于財務機制的選擇與實施的有效性。進入80年代以來,西方發達國家以及包括中國在內的大多數發展中國家面臨的養老保險制度危機實質上都是財務機制上的危機。因而,養老保險制度改革的核心內容之一,即是重新評價、比較和選擇有效的財務機制。部分積累制作為一種較為理想的財務機制,正在受到愈來愈廣泛的關注,逐步成為各個國家養老保險制度改革中財務模式的首要選擇。但是,對部分積累制的理論內涵、部分積累制實施的客觀條件,我國還沒有一個共同的、明確的理解。本文通過分析養老保險制度的模式,結合對養老保險不同財務機制的利弊分析,提出作者的一些觀點和看法。

  一、對我國部分積累制財務機制的利弊分析

  1992年我國對城鎮職工的養老保險制度進行了全面改革,建立了社會統籌與個人帳戶相結合的養老保險制度,在養老保險財務運轉上力求做到“以支定收,略有節余,留有部分積累”,即部分積累的財務機制,以期既不過分加重目前企業和國家的負擔,又適當減輕未來人口老齡化的壓力。以上海市為例,新型的部分積累財務機制大致包括以下內容:

  1、實行個人繳費。

  參加基本養老保險的職工,按本人工資的3%繳納養老保險費,以后隨經濟發展和工資增長,逐步提高個人繳費的比例,最高達到8%,占個人帳戶保險費的50%;個體工商戶及其幫工、自由職業者等非工薪收入者,個人繳費為工資的8%,單位(業主)繳費的10%,除2%進入社會統籌基金外,其余都進入個人帳戶。

  2、單位繳費

  單位繳納養老保險費,以同期本單位職工人繳費工資之和的20%按月繳納。

  3、建立個人帳戶。

  每個職工都有一個終生不變的養老保險帳戶,記入個人帳戶的養老金包括:(1)職工按個人繳費工資3%繳納的養老保險費;(2)按職工個人繳費工資8%從單位繳納的養老保險費中劃入的部分;(3)按本市職工上年月平均工資5%從單位繳納的養老保險費中劃入的部分。這一比例將會隨職工繳費比例的上升而最終降為零。

  4、建立基本養老保險社會統籌基金。

  單位繳納的基金養老費記入職工個人帳戶后的余額部分,即為基本養老保險社會統籌基金。

  由此不難看出,這種改革的著眼點在于,一是讓職工負擔部分保險費,以減輕企業部分負擔和增加個人責任感;二是建立職工個人退休金帳戶,并將企業與個人繳費的大部分積累于個人帳戶,以期解決現收現付制度與人口老齡化的矛盾。問題在于,這種籌資模式是否能達到適當積累的目的。

  按照設想,新制度下社會統籌基金的用途有三項:一是補償舊制度下政府社會保險的債務,即代際轉移支付;二是用于新制度下同代人之間的再分配,以體現新制度的公平性;三是用作新舊制度下退休金水平的調整基金。然而,從統籌基金的收繳來源看,在職職工工資5%的統籌基金與業已存在的退休金之間就已存在著巨大缺口。如1993年,新社會保障制度的全部統籌基金假設全部收齊,也只是當年退休金的1/4。又如,1996年陜西省共收繳養老保險資金13.94億元,統籌資金不足1億元,而陜西省當年支付養老金的數額為12.30億元。社會統籌基金尚且不能完成規定給它的基本的任務,就更不用談實現其它的功能了。由于統籌基金不能完成補償退休職工的退休金的任務,在職職工個人帳戶上的基金就被直接用于發放退休金了,在仍然收不抵支的情況下,由于我們的費率收繳原則為“以支定收,略有節余”,因而費率被一再提高,使得企業和個人的負擔成了一個無底洞。有些老工業基地企業的養老負擔已達工資總額的26%,甚至更高。

  由于統籌基金與舊制度的債務之間存在著巨大差異,于是現收的記入個人帳戶的資金就被用作退休金支出去了,新建立起來的制度實質上是一個現收現付的制度,基金只是帳面上的基金。因此,筆者認為,我國目前的養老保險制度改革并沒有改變我國養老保險制度財務機制的現收現付的性質,它既沒有減輕企業的負擔,也沒有、也不可能為人口老齡化作很充分的準備。從上面的分析可以看出,我國實施的部分積累財務機制在實際運用中,弊大于利。

  二、部分積累制理論探析

  從我國養老保險資金籌集模式以及社會統籌基金和個人帳戶基金的用途看,我們不難看出,我國部分積累制的財務機制實際上包括兩方面的內容,(1)在原有現收現付機制的基礎上,確定一個階段穩定、定期調整的資金籌集比例,使之能夠在滿足當年保險金支付需要的前提是:有一定數額的結余作為積累;(2)在社會保險總體計劃中,根據不同的保障目標,并行存在以基金制為基礎的個人退休基金帳戶和現收現付制。即,一方面對勞動合同制工人的養老保險實行完全的基金積累;另一方面,對已退休的和尚未達到基本退休收入保障水平的保障群體,通過現收現付以實現收入的再分配。但從上面的分析可以看出,這一模式在實際運用過程中,存在著諸多矛盾與不足。長期運行下去,還會對經濟產生許多負面影響。那么,我們應當如何去準確地理解部分積累財務機制的理論內涵。

  筆者認為,養老保險財務機制的建立總是和養老保險的目標模式有著密切聯系的,同時也是建立在原有財務機制的基礎之上的。對于部分積累制財務機制的研究,我們應當將其納入養老保險制度的整體目標模式,結合原有財務機制的特征及優缺點,通盤考慮。

  現收現付制是指通過以支定收,使養老保險收入與支出在年度內大體平衡的財務機制,現收現付制的優點在于(1)可保證保險金給付的及時性;(2)有助于實行保險金隨物價或收入波動而調整的指數調節機制,從而有助于處置通貨膨脹風險,保障退休金的實際貨幣人價值;(3)通過收入調節與再分配,在一定程度上有助于體現養老保險的共濟性和福利性。它的缺點在于,由于完全沒有儲蓄積累,因而在人口老齡化的背景下,生產性人口與退休人口的比重嚴重失調,撫養系數增大,使得現收現付制的收支平衡已難以實現并使其面臨嚴重的財務困境。

  基金積累制是根據以后可能和必然發生的養老問題所需的資金需要,預先提取并進行儲存積累,在實際需要支出時再行支付的一種“量入為出”的理財方式。基金積累制有助于在人口老齡化的背景下,通過預提積累保險基金將勞動者本人勞動階段的部分收入轉化為退休時期的養老保險金,并通過基金的積累增值,為勞動者提供較為可靠的退休收入保障。但基金積累制的缺點在于:(1)防御通貨膨脹的能力較弱,基金貶值嚴重,風險性大;(2)缺乏社會互助性,不能照顧某些社會成員;(3)由現收現付制向基金積累制轉化的難度大,積累負擔過重;(4)積累制對金融市場的規范程度要求很高,這是許多發展中國家難以做到的。

  正是由于現收現付制和基金積累制財務機制都有著各自顯著的優越性和難以克服的缺陷,因此有人主張將二者結合起來,構建一種新型的財務機制,既可將兩種財務機制的優勢充分發揮出來,又能盡量避免兩者的缺點。正是在這一思路下,我國提出了部分積累的概念。理想的部分積累制應當是現收現付

制和基金積累財務機制的有機結合。

  近年來,多層次養老保險的理論和實踐在我國養老保險改革中受到愈來愈多的關注。而在國際上,多層次養老保險的理論也受到了普遍重視,被認為是為解決發達國家和眾多發展中國家面臨的日益嚴重的養老保險問題而提出的頗具戰略意義的政策思路。目前國際上通行的規范的多層次養老保險的目標模式分為三層。第一層次是政府舉辦的基本養老保險,由政府和社會保險機構舉辦,強制執行,屬于社會保險范疇,構成最低養老保障的社會安全網,替代率為社會平均工資的25%。第二層次是企業的義務性補充養老保險,采用個人帳戶儲存積累籌資模式。政府鼓勵、企業自行決策建立,或通過立法強制實施。基金營運管理進入市場化,由勞資雙方代表組成基金會、理事會,通過招投標的形式委托商業性保險、信托、投資金融機構營運管理基金。國家給予稅收等各項政策的優惠。它強調與就業相關聯和提供補充退休收入保障,作為國家基本養老保險計劃的補充,發揮重要作用。這一層次的替代率約在50—60%之間。第三層次是個人儲蓄性養老保險計劃,由商業保險公司舉辦,個人自愿投保,旨在適當提高老年生活的質量。

  可以看出,在養老保險的目標模式中,第一層次的養老保險由政府或公共機構舉辦,屬于社會保險范疇。筆者認為,這一層次的養老保險應由國家根據當年養老保險支出的需要籌措資金,“量出為入”,“收支定收”,即采取現收現付的財務機制。這樣做的好處在于,一方面,將現收現付財務機制下保證保險金給付的及時性、有助于實行指數調節機制、體現社會公平等優越性完全體現出來,另一方面,由于這一層次的養老保障水平維持在職工工資水平的25%,從而可以避免現收現付制下收支不平衡的財務困境。而且,由

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