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利國利民、長治久安的奠基石

時間:2006-11-22欄目:保險論文

[導言]無論是資本主義國家還是社會主義轉軌國家,社會保障制度都是最基本的國家制度,社會保障支出是對社會變革成本的經濟補償,對社會穩定的必要投資,對社會治理的有效手段。建立全國統一的社會保障制度,開征社會保障稅,是一次重大的利益格局調整,直接涉及到公民與國家之間、中央與地方之間、不同地區之間、不同部門之間的利益,它不是一個經濟問題,首先是一個重大的政治問題。

一、社會保障體制改革必須成為最優先的改革議程

建立社會保障制度、保護廣大人民群眾的基本利益已經成為本屆政府的優先任務[2]。最近中央領導明確指出,要鞏固我國經濟發展的良好勢頭,就必須解決好兩個問題,一是千方百計增加農民收入;二、是加快社會保障體系,建設步伐。這兩個問題不解決,社會就不能穩定,增加消費、擴大內需就缺乏基礎,改革和發展也就難以順利發展。我認為,建立全國統一的基本社會保障制度,這是保持中國社會穩定和長治久安的重大制度基礎,也是“中國新政”的最重要內容之一。中國經濟體制改革的目標不僅是要創造一個競爭的市場經濟,而且還要建立一個充滿溫暖、關懷和友愛的公平社會[3]。這有賴于建立社會保障制度。早在1935年美國頒布了《社會保障法案》(Social Securrity Act),被羅斯福總統視為其“新政”的“奠基石”。這是美國第一次將公民的個人利益與國家利益以法律(這是最重要的社會契約)的形式聯系在一起。這一法案不僅調整了美國各種社會,也提供了社會安全網,而且更深刻的政治含義是確保了美國政治上長治久安,因為沒有人愿意去推翻與自己利益密切相關的政府。正如羅斯福所言,開征社會保障稅從來不是一個經濟學方面的問題。它們自始至終是一個政治問題。沒有哪個該死的政治家敢廢棄我的社會保障方案。(引自Rosen,1995)如果從歷史的視角看,我們的子孫會因這一制度而普遍受益,我們的社會因這一制度而長期穩定,人們會將這一制度稱為中國重大制度創新。

“十五”計劃已明確提出,健全社會保障制度的重要原則:依法擴大養老保險實施范圍,繼續完善社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度,在保證離退休人員基本養老金支付的基礎上,實現社會統籌基金與個人賬戶基金的分賬管理,確保個人賬戶的有效積累,建立可靠穩定的社會保障資金籌措機制。通過加大征繳力度、調整財政支出結構、變現部分國有資產、擴大彩票發行規模等方式多渠道籌集社會保障資金。積極探索并建立規范的社會保障資金投資運營方式,實現保值增值。提高社會保障資金的管理水平,加強社會保障行政監督和社會監督,推進社會保障管理和服務社會化。加快社會保障立法步伐[4]。上述原則規定了中國社會保障體制改革的基本方向和內容。現在需要決策者下定政治決心,在“十五”計劃的期間內初步建立符合中國國情的全國統一的基本社會保障制度。

建立社會保障制度既要吸取國際經驗,又要符合中國基本國情;既要考慮歷史遺留問題,又要兼顧到制度創新,建立有利于產生激勵機制的制度,使這一改革成為不可逆轉的趨勢。從各國經驗看,社會保障制度改革是一項極其重大的社會改革,涉及到幾乎所有人的切身利益和利益再分配,改革的成功有賴于制度的建立和設想,不僅有短期的考慮,而且有長期的考慮,不僅有經濟上的考慮,而且有政治上的考慮。

二、必須建立全國統一的社會保障制度

“十五計劃”綱要和國務院《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》均明確提出了這一體系的總體目標是:“建立獨立于企事業單位之外、資金來源多樣化、保障制度規范化管理體系社會化的社會保障體系”。應當說將過去計劃經濟體制下“企業保障”、“單位保障”轉變為市場經濟體制下真正的“社會保障”是一個重要的制度變遷。社會保障不再是企業制度的一部分,而是一項社會制度,有利于減輕國有企業社會負擔,不僅實現“政企分開”,也實現了“社(指社會保障)企分開”,為建立現代企業制度創造了有利條件。但是最基本的問題也是最敏感的問題卻回避了,到底是繼續實行“地方統籌”?還是“全國統籌”?到底是繼續實行“社會保障費?還是開征“社會保障稅”?并沒有形成共識。

中國社會保障制度改革不僅大大滯后其它方面的改革,而且改革方向存在嚴重缺陷。改革以來,由于我們缺乏對社會保障制度具有全國性、統一性、強制性這一公共產品特征的正確理解,在社會保障改革方面走過一段彎路,先后形成了“條條統籌”和“塊塊統籌”兩種不同模式并存、以后者為主的社會保障體制,走了一條與發達市場經濟國家普遍采用的“國家統籌”相反的道路。80年代中期先后在鐵道、電力、銀行11個行業實行基本養老保險行業統籌。截止1997年底,參加行業統籌的在職職工已達2000萬人,離退休人員421萬人。中央和國務院于1998年6月決定將行業統籌移交地方管理,打破和取消了“條條統籌”,從“塊塊統籌”來看,多數地區一直停留在縣級統籌,基金管理十分分散,抵御風險能力十分脆弱。盡管進入90年代以來國務院多次提出養老保險,逐步實行省級統籌,但是直到1997年僅有13個省市實行了省級統籌或建立了調劑基金。在中央和國務院強有力推進下,到1998年底,約有29個省區市實行省級統籌或建立省級調劑金制度,完成了從縣市級統籌向省級統籌過渡的制度變遷。但是省級統籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養老支付危機,除廣東、上海等少數地區有節余外,幾乎2/3以上省區市(包括象天津市這種發達城市)收不抵支,形成巨額的養老金赤字。由于不少地區統籌基金部份日益入不熬出,大量挪用個人帳戶資金。據王廷中(2001)測算,從1997年以來全國個人帳戶空帳已達2000億元左右(實際數據比這一估計大得多)。盡管從全國來看,養老保障基金積累節余額在不斷增長,從1995年的430億元上升1999年的734億元(見表1),但是中央卻無力在全國范圍內統一調配、調劑養老金。這說明省級統籌仍然是“塊塊專政”,無法解決各地區社會保障基金收支能力的差異性和不公平性,同時不利于建立有序流動的全國性人才市場和勞動力市場。

中國社會保障制度改革基本方向爭論的焦點是“全國統籌”?還是“塊塊統籌”?這需要重新認識,這既是一個理論問題,又是一個實踐問題,只有正確認識這一問題才能使中國的社會保障體制改革從一開始就納入正確的軌道。從經濟學和公共財政學理論角度看,首先社會保障特別是基本社會保障屬于公共產品,就象一個國家的國防,它起著調整居民收入分配、提供社會安全的公共職能。這一制度把收入分配給老年人,將收入從高收入者再分配到低收入者,因而社會保障也成為最大的政府開支方案(Resen,1995);其次社會保障屬于全國性公共物品,有利于建立全國統一的競爭的流動的勞動力市場。美國著名經濟學家斯蒂格利茨(2000)認為,中國最終要發展為一個跨省流動的一體化勞動力市場,他建議中國應建立全國性的而不是以省為基礎的退休等社會安全網;再有社會保障體制具有統一性,實行社會保障是國家的基本職能之一。建立和健全全社會范圍內的社會保障制度是中央政府的一項基本任務。基本社會保障應在全國范圍內實行統一制度、統一規定、統一標準、統一征收和統一管理。從各個發達的市場經濟國家

看,社會保障都是在全社會范圍內對公民收入進行的再分配[5]。大多數實行社會保障制度的國家都采取國家級統籌,許多國家把分權式養老保險改革成國家級養老保險制度,實行國家統籌和國家標準(World Bank 2000b)。因此實行統一制度,這是建立健全社會保障制度的基本條件。強調統一性并不排除各地區的差異性,但基本制度必須是統一的,基本養老保險金必須集中在中央政府手中,也必須在全社會統一調配。例如在美國公共養老計劃(社會保障)是全國性的,但是各州的失業保障計劃是地方性的,各有所不同(斯蒂格利茨,2000),以便強化地方政府創造就業職能。

三、必須盡快開征統一的、強制性的社會保障稅

建立全國統一的、基本的社會保障制度,必須開征統一的、強制性的社會保障稅。據財政部提供的數據,在全世界170多個國家中,至少有132個國家實行社會保障稅制度;其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內的社會保障稅。這些國家大都是發達的OECD國家和許多發展中國家;另外還有24個國家實行社會保障稅和工資稅,許多國家為轉型國家;中國及許多轉型國家一直沒有開征社會保障稅,仍采用政府統籌社保基金的形式,這類似于準社會保障稅,但是既不規范,又缺乏強制性、公平性。據勞動和社會保障部統計,企業拖欠的養老保險金,1998年底累計額高達358億元;從全國范圍看,養老保險結余基金可支付6.43個月,但是45%以上的資金集中在廣東、上海、江蘇等沿海5省市。中央基本上沒有省際調劑的能力與手段,不少省區包括象天津市這樣發達的城市還發生支付危機。

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