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農村土地政策分析

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  摘要:當前,我國農村問題的核心仍然是土地問題。而土地問題的核心內容,則是農村土地制度。改革開放之后,中國對農村土地實行承包經營制度。盡管政府力圖穩定土地承包關系,但這種關系卻處于經常的變動之中。出現這種情況的原因,主要是農民之、集體和國家(政府)之間的利益爭奪。而現行的制度又為農村土地承包制度的頻繁變化提供了空間。解決問題的關鍵,在于處理好各種利益關系。

  關鍵詞:土地承包制度、社會保障、土地流轉

  農村土地實行承包經營制度,其基本含義,“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地,由集體分配給集體經濟組織內部的農藝家庭使用,并長期穩定、本集體經濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”[1].農村土地承包后,土地的所有權性質不變。

  中國農村土地承包制度的演變

  中國農村土地承包政策是逐漸形成的,了解整個過程,有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

  中華人民共和國前,中國農村土地實行私有制,土地占有極不平均。中華人民共和國成立后,我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段,即土地改革到農業合作化運動,人民公社體制到現在的家庭聯產承包責任制。1950年進行了土地改革,做到了耕者有其田,相對平均了地權。土地改革后開始了合作運動,到1956年全面實現了農業合作化,土地等生產資料由農民私有改變為集體所有。1958年,農業生產合作社改組為人民公社。人民公社徹底消滅了農村土地的私有制,實行了“三級所有,隊為基礎”的土地所有制。中國共產黨十一屆三中全會后,農村政策開始發生重大變化。尤其是在1983年中國共產黨中央在《關于印發農村經濟政策的基于問題的通知》后,全國農村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底,98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶,家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右,實現了土地所有權與使用權的分離。為穩定農村的土地政策,1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規定在原定的耕地承包期到期的,再延長30年不變[2].最近特別是2001年起,全國出現了農村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底,全國農用地發生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期,這一比例只有1%.這次流轉勢頭迅猛,形式多樣,為農業的發展帶來了活力,也產生了一些負面影響。

  二十多年來,中國農村土地承包政策雖幾經變遷,但政策目標始終在于維持集體所有,均地承包、家庭經營和允許在農民自愿的前提下進行土地流轉的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執行中出現的偏差為起因,是這一時期政策的最大特點。政策的重點,在于延長土地承包期,穩定土地承包格局,限制發包方隨意調整土地承包關系。

  2002年8月29日,第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》,并決定于2003年3月1日起施行。正如該法第一條所指出的其主要目的是:“為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地使用權,維護農村土地承包當事人的合法權益,促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定,根據憲法,制定本法。”這部法律把家庭承包經營制度中比較成熟的做法固定下來,為以后農戶能夠以法律維護自身的土地權益提供了武器,將對促進中國農村的經濟發展和社會穩定起到非常積極的作用,溫鐵軍指出,法律是穩定的制度形態,政策是不斷調整的過程,關于農民的土地承包權益的幾個方面內容都寫進了《農村土地承包法》,土地承包權成為目前為止農民享有的最廣泛的權益。這標志著中國的農村土地承包政策將進入一個相對穩定期。這部法律強化了現行的農村土地承包政策,保證了政策的連續性、穩定性和嚴肅性,但對現存的一些棘手的問題并沒有提出新的解決辦法。今后土地承包關系穩定的程度,將取決于現有政策執行的有效性。下面筆者將結合該法,著重談一談影響土地承包制度穩定的幾個主要因素。在進一步展開論述之前,有必要澄清幾個問題,以有利于接下來的分析。

  家庭承包經營和農業現代化

  我國實踐表明,農村家庭承包責任制的確是一種有激勵、有效率的制度。國家賦予農民從事家庭經營的土地權利,建立以家庭為單位的農業經營體制,把農民的努力程度與所獲報酬聯系起來,把農民的生產投入與經濟收益聯系起來,使農民在獲得土地使用權后,有一定的生產自主權和剩余索取權,因而提高了對農業生產的投入和投資。并且在一定程度上克服了農業集體經營的低激勵機制和高管理成本,克服了集體共同使用土地產生的外部性,降低了監督成本。那么,農業家庭經營制作為現代農業典型的組織形式,是否會成為農業的規模化經營和實現農業現代化的障礙呢?從世界范圍看,無論是發達國家還是發展中國家,無論是土地資源豐富的國家還是土地資源稀缺的國家,家庭經營制已成為各國農業普遍采用的一種方式,經營主體都是以家庭為單位,只是在規模上有所差異。小規模經營的日本農業和大規模經營的美國農業,都已經完成了農業現代化的過程。因此,認為農戶經營制度妨礙農業現代化發展是沒有充分證據的。比較正確的說法是,農戶經營的土地規模太小對農業現代化發展存在著不利影響,但兩者之間也不是一個有前提必有其結論的直接因果關系;土地規模小是影響農業現代化發展的多種不利因素之一,但是這個不利影響是能夠被其他因素代替的,如果資本供給充足的話,土地規模小的不利因素就能被替代,日本就是一例。小農經營同樣能夠接收很多現代農業技術,走以提高土地生產率技術為主的現代農業的道路。因此,發展我國的現代農業應當走節省資本和土地,而多用勞力的技術路線。我國的小農經營在采用提高土地的產出率的技術,比如說良種和多熟制,有充分的主動性。因此,家庭經營制對于農業生產這一類特殊而復雜的生產活動,是一種有激勵、有效率的制度,各國的實踐表明,對于農業生產經營,解決激勵問題比實現規模經濟更為重要。

  其實農地規模經營的效益并不明顯,所以指望通過“土改”來集中土地從而實現“規模經濟”的“理想”恐難實現。我國學者萬廣華、程恩江的分析則說明。我國的谷物生產幾平沒有規模效益,他們根據抽樣調查數據得出的結論是,農業的規模效益是有限的,至少它不如工業的規模效益那樣明顯。而且有關規模經營的研究證明,在我國目前能達到的小型機械裝備水平和以家庭成員為主要勞動力的家庭適度經營規模(都以產糧為主),南方水田地區的適度規模是20-30畝,北方旱作區為60-70畝,大約為現在的家庭經營規模的4-5倍,如要搞規模經營,這4-5倍的數據也較好地表明了土地的集中度,而要使得規模化的土地能保持穩產高產,基礎設施的投資平均每畝需800-1000元,這就是實現農業現代化的基礎條件。能夠有上述條件的地方,在我國農村只是一部分地區,即東部沿海省市區中的部分經濟發達地區和大城市的郊區。一項對江、浙、魯3省5縣(市、區)83戶農業經營大戶的調查資料顯示,我國東部地區的規模經營仍然是以家庭農場為主。羅

必良經過深入研究后得出結論:“即使大農比小農有較高的勞動生產率,但可以肯定大農的邊際勞動生產率要比小農低”,而且,“大農”傾向于吸納資本、排斥勞動,而“小農”傾向于吸納勞動、排斥資本;勞動力過剩而資本不足正是我國農村的主要矛盾之一,所以,“大農”和“小農”這種資源配置行為上的差異,使得家庭經營的存在在我國具有特別重要的宏觀經濟意義[3].就對全國大部分地區來說,是創造條件發展第二、第三產業轉移農村勞動力的問題。對中國而言,這種轉移必然是一個長期的、漸進的發展過程,農地集中經營的另一個必不可少的條件是要為農地對農民的社會保障功能尋找一個替代物,很顯然,這個問題也不是短期內能夠解決的。 通過上面的分析我們可以看到,如果單純是為實現農業“規模經濟”是沒有意義的。

  家庭承包經營與農村社會保障長期穩定農村土地的承包關系,是由土地在中國現階段的功能所決定的。土地是農業最重要的生產資料。與其他生產要素相比,土地具有不可移動的。要想提高土地的產出率,只能設法改善土地的生產條件,對土地進行投資。這種投資,不僅數量大而且回收期長。如果土地的承包期短了,農民就缺乏意愿對土地進行長期投資,農業生產條件就不可能得到改善。中國人多地少的基本國情是不可能改變的,只有不斷改善農業的生產條件,合理使用土地,才能逐步提高土地產出率,以滿足人口增加、經濟發展和人民生活水平提高的需要。土地還是農民的基本生活保障。目前,在廣大的中國農村,幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。絕大多數地區的農民除了土地之外還沒有其他穩定的生活保障手段。因此,保證農民有一份穩定的承包地,對于保障農民的基本生活、保持農村社會的穩定就具有極為重要的現實意義。盡管有大量的農民離開

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