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處理農村違法建筑糾紛的探討

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  目前,我國農村部分地區尚有少數干部為了規避法律或者法律意識不高,未經上級有關主管部門的審核、批準,便將村中的集體土地自行規劃后分配(或賣給)本村村民建住宅,因此,村民在無法經過審批取得《農村集體建設用地使用權證》的情況下便興建住宅,故糾紛時常發生,且爭議較大,個別甚至演化成群體斗毆、鬧政府、堵塞高速公路的惡性事件,嚴重影響社會的安定團結。這類案件值得我們認真分析。

  一、農村宅基地使用權的定義及其保護

  農村宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式,它是指農村村民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。

  宅基地使用權本質上屬于土地使用權。宅基地使用權受法律的保護,任何單位和個人不得侵害他人的宅基地使用權。

  根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準;農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地;農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準即行為人必須經縣級人民政府批準,取得土地使用權證后,方享有合法的土地使用權。因此,搶占、多占集體土地或他人的宅基地的,一律無效;不按審批權限或程序劃撥的宅基地,一般不予保護。

  二、農村違法建筑的概念及其情形

  違法建筑,有學者也稱違章建筑,從嚴格的語意上講,違法建筑物的范圍應廣于違章建筑物,它包含了一切違反法律、法規以及規章的建筑物,而違章建筑物一般是指違反規章的建筑物。目前理論界以及司法實踐中將兩概念通用。違法建筑根據土地來源的不同,可分為農村違法建筑和城鎮違法建筑。

  所謂農村違法建筑,是指沒按《中華人民共和國土地管理法》的規定,未經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準,依法取得土地使用權證或者雖取得宅基地使用權,但不符合鄉(鎮)土地利用總體規劃而擅自動工興建的各種建筑物。農村違法建筑雖包括各種違法建造的建筑物,但主要是指住宅。農村違法建筑物的基本特征就是具有“先天違法性”。

  農村違法建筑物依其“違法”的程度不同,主要可分為二種情況:一是建造人在他人取得合法土地使用權的土地上建造違法建筑物;二是建造人未取得宅基地使用權便興建住宅,即建造人不按審批權限或程序,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準,依法取得土地使用權證后再興建住宅。第一種情況,建造人在他人的土地上建造住宅,其行為不但違反了國家建筑的行政法規,也侵害了他人的土地使用權,建造人除非取得該建筑物占有的土地使用權,使建筑物符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,否則,該建筑物土地使用權人不能利用的必須予以拆除,能利用的歸土地使用權人所有,由土地使用權人給予適當補償;本文主要針對第二種情況予以分析探討。

  三、農村違法建筑的權屬問題

  農村村民若依法取得宅基地使用權,由于農村的房屋尚未建立起登記制度,故在宅基地上建房,與宅基地使用權同時受法律的長期保障,宅基地使用權人能自由行使權利。但是,若無法取得宅基地使用權,那么,建筑物的建造人因其違法建筑是否可以取得建筑物的所有權和使用權呢?司法界和理論界中主要有以下三種觀點:第一種觀點認為,依私法上“法無禁止即授權”的理念 ,僅違反公法的違法建筑物仍會受到私法上的肯定。違法建筑人與合法建筑人將平等地受到私法的保護,均可基于建筑這一法律事實而原始取得建筑物的所有權。第二種觀點認為,建造人雖不能取得所有權,但可以取得使用權,只不過這一使用權是臨時的,一旦建筑物被拆除,其使用權也就消滅。第三種觀點則認為,對于違法建筑物,建造人不僅不能取得所有權,也不能取得使用權。對這些觀點的評述涉及到對違法建筑行為本身的探討。古羅馬法學家烏爾比安將法律分為公法與私法,大陸法系國家將之作為對法律的基本分類。一般認為,公法是指調整公共利益的法律,而私法則是調整私人利益的法律。違反公法會導致公法領域的否定。我國對農村宅基地采取特殊的保護,而且農村的房屋尚未建立起登記制度,故農村宅基地及其以上所建附屬物的權屬仍同為公法調整的范疇,違法建筑行為因為違反了公法領域的《土地管理法》,因此,在公法領域,農村違法建筑物就不會得到公法領域的肯定,故建造人不僅不能取得所有權,也不能取得使用權。

  四、農村違法建筑的歸屬和利用問題

  農村違法建筑物的歸屬和利用問題為人們所關注。對此,我國法律、法規沒有明文規定,司法界和理論界也是眾說紛紜。對農村違法建筑的歸屬和利用問題主要有以下兩種觀點:(1)動產所有權說,即認為違法建筑作為不動產者,因其違法性不可能得到國家的認可,故由此派生的權利不可能得到法律的保護,但構成違法建筑的建筑材料本身作為動產是合法的,應受法律的保護。(2)占有說,即建造人對違法建筑物的占有,是基于占有的意思而控制物的一種事實狀態,受法律保護,除執法機關依法處理違法建筑外,建造人自己可以對違法建筑為占有、使用和收益,禁止他人侵犯建造人對違法建筑的占有。

  1、對動產所有權說的評述

  違法建筑物是動產還是不動產呢?我國《憲法》與《土地管理法》都規定土地的所有權屬于國家和集體所有,私人不享有土地所有權,但房屋可以為私人所有,并且從法律保護的角度,房屋被視為不動產。可見,確定房屋等建筑物是動產還是不動產,是以其物理屬性為標準,建筑行為是否違法,并不改變建筑物的不動產屬性。因此,違法建筑物的不動產性質歸根到底是由其物理屬性決定的,并不因其具有違法性而受到影響。雖然違法建筑物是由磚、石、土、木等動產的建筑材料建設而成,但當建設完成后,這些動產也就失去了其獨立存在的價值,而轉化成為不動產性質的建筑物。

  2、對占有說的評述。

  占有是主體對于物基于占有的意思進行控制的事實狀態。占有是對物的一種事實上的控制。占有的成立,必須至少具備兩個要件:1、在主觀上,占有人必須具備占有的意思;2、客觀上,占有還要求占有人事實上控制或管領了某物。違法建筑物的建造人把磚、石、土、木等建筑材料建設成建筑物,主觀上具備了占有建筑物的意思,客觀上,事實上已經管領該建筑物,完全具備了占有的兩個要件。我國物權法草案上已將占有列入了物權的范濤,規定占有為一種事實狀態。確認占有為一種事實狀態,可以有效的實現占有的保護功能,即占有是對物的事實的支配,占有一旦存在就應當受到保護。占有不僅包括了合法的占有,也包括了非法的占有,任何人未經法律的授權,不得剝奪他人的占有。占有人因占有可能取得占有權甚至是所有權,即使不能形成權利的占有,在法律上也可獲得保護。因此,占有說從占有的角度解釋了違法建筑人對違法建筑物占有、使用、收益的事實,應受到私法的保護,符合物權法原理。故在私法領域具有進步的意義,是可取的。

  五、農村違法建筑糾紛的法律救濟

  《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規定農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地建住宅的,由縣級以

上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。由此可見,對違法建筑的認定和處理,是政府行政主管部門的職責和權限。因此,各地法院大體認為,凡屬關于違法建筑的認定與處理方面的糾紛,不屬法院管轄范圍,應告知其向有關行政主管部門申請解決;因違法建筑引起的以違法建筑為標的發生的買賣、租賃、抵押等糾紛,當事人起訴的,可以受理。而對于非政府行政主管部門拆除、侵占違法建筑等引起的糾紛卻持保守態度,認為,政府主管部門對當事人的非法用地行為和違法建設行為的處理結果可能直接影響當事人之間的財產、人身關系,在政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理前,當事人之間的財產、人身關系尚處于不確定狀態,法院實際上難以較好地對民事糾紛進行審理,因此,應先由政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理后,法院再對民事糾紛進行審理較為妥當。

  既然,在政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理前,當事人之間的財產、人身關系尚處于不確定狀態,那么,是否任何人都可以占有呢?筆者認為,由于農村違法建筑只違反公法領域的《中華人民共和國土地管理法》,而不違反私法,故僅能引起公法上的否定性評價,如拘留、罰款、限期拆除等法律后果,是“公法對所有權之限制”。但這里的限制是以徹底剝奪建筑物的占有(如沒收)或徹底消滅建筑物的存在(如拆除違法建筑)為手段的。已被拆除的違法建筑物在客觀上已不存在;已被沒收的違法建筑物,其所有權由國家所有。而本文所討論的是未被拆除且為建造人所占有(未被沒收)的違法建筑物的建造人與其他平等主體的行為人之間的關系,為

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