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土地征收初論

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  土地法律制度是以土地所有權為核心而構建起來的。我國土地的國家所有權和集體所有權的二元結構,使得我國土地法律制度具有其自身的特點。作為土地所有權發生根據的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收,為國家對個人土地所有權的征收;而我國的土地征收,則是國家對集體土地所有權的征收。簡言之,我國的土地征收實質上即集體土地征收。(注:梁慧星主編:《中國物權法研究》(上),法律出版社,1998年版,第332頁。)土地征收作為土地法中的一個基本制度,對社會經濟生活及民事主體的財產權都具有重要的影響。另外,由于土地是稀缺資源,對其征收即意味著對土地資源的重新利用,從資源利用的效益最大化出發,也有必要對土地征收持十分謹慎的態度。從現實的土地征收法律制度出發,探討土地征收及其引發的法律問題,對土地征收法律制度的完善及土地權利的保護不無裨益。

  一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性,但并非同一概念。兩者的相似性,在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪,使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為,土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力,以補償為條件,強制取得他人的土地所有權,他人的土地所有權因國家的征收而消滅。(注:這方面的見解一般相同。如梁慧星主編:《中國物權法研究》(上),法律出版社,1998年版,第330頁;張曼隆:《土地法》,臺1996年版,第494頁。)如他人的土地所有權并不消滅,則不能謂之征收。就土地征用而言,則是國家因公共事業的需要,以給予補償為條件,對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用,待特定公共事業目的完成時,仍將土地歸還原土地所有人。(注:張曼隆:《土地法》,臺1996年版,第494頁。)他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

  在現代法制國家,無論是土地征收,還是土地征用,皆需要有明確的法律依據,自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據,一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預;二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下,通過法律途徑尋求救濟,獲得公正、必要的補償。

  名義上,我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。”(注:《中華人民共和國憲法》第十條。)《國家建設征用土地條例》即稱,該條例的規制對象為土地征用。(注:該條例頒行于1982年,現在仍然生效。)原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。(注:原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。)在這里,農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說,“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收,因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定,則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”,而只規定了“征用”。另外需要看到,土地征收也是曾經施行過的。(注:《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定,“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。)

  實際上,現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更,即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地,屬于國家所有。”(注:《國家建設征用土地條例》第五條。)這樣,現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

  現行法名義上為土地征用,實際上卻是土地征收。無論是土地征收,還是土地征用,都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪,但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等,即其適例。公共利益并非都具有永久性,如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下,是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用,并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發,對具體的公共利益事項予衡量,將土地征收和土地征用予以恰當劃分,使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預,應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定,將土地征用從土地征收中分離出來,使土地征收名副其實,是物權和土地立法中應注意的一個問題。

  二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪,不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言,“國家建設征用土地”,“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要,不得妨礙和阻撓。”(注:《國家建設征用土地條例》第四條。)另外,“征用土地的,按照被征用土地的原因途徑給予補償。”(注:《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。)強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征(注:可參考梁慧星主編:《中國物權法研究》(上),法律出版社,1998年版,第333頁。);但是,從土地征收的發動到土地征收的具體實施的過程看,土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

  在實施土地征收時,必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據。應當承認,國家為社會管理的需要,須行使行政管理權,土地管理亦不例外,在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面,也應當看到,行政機關如果從部門利益出發行使社會管理的職能,則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此,土地征收行為應具有合法性;土地征收必須嚴格依法實施,禁止濫用土地征收權。

  土地征收雖具有強制性,但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件,如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業,需要征用集體所有的土地……”,(注:原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。)可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效,如何協調法律法規的效力對土地征收來說有其現實意義。(注:《國家建設征用土地條例》第2條規定,“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業,需要征用集體所有的土地時,必須按照本條例辦理。”)即使法律法規之間的效力可通過立法原則及技術解決,對“公共利益”、“國家建設”與“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業”的理解和解釋,將會對土地征收產生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區

的保護、森林保護事業,以及法律規定的其他公共利益,國家基于發展商業目的的事業,不得適用征收。(注:中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。)在公共利益和經濟政策間作嚴格界定,對完善土地征收制度十分必要。根據經濟政策,需要使用農民土地的,應采用財產轉移的法律規則,而不再實行現行的征地制度。(注:孫憲忠:《不動產物權取得研究》,載梁慧星主編:《民商法論叢》(第3卷),法律出版社,1995年版。)公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性,即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯系,且公益性是強制性的基礎。

  土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現。我國并不存在私人土地所有權,土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國,土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產權的實現,既是其自身財產權的實現,同時也是其成員財產的實現。土地征收既涉及農民集體的利益,也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性,可以將因實施經濟政策而引起的土地開發排除在土地征收之外。這對維護集體經濟組織及其成員的利益具有現實意義。以此為基礎,還可以說,土地征收權具有專有性,只有國家享有征收集體土地的權利,企業和公司等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收,亦不應通過國家達到征收土地的目的。

  土地征收的直接法律后果之一,是對補償和安置方案的實

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