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農村土地承包經營權物權化立法的里程碑

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  《中華人民共和國農村土地承包法》2002年8月29日出臺了。按照《人民日報》的評論員文章所言,《農村土地承包法》是“以法律形式賦予農民長期而有保障的農村土地使用權,標志著農村土地承包走上了法制化軌道。這部法律的實施必將從根本上保護農民的權利,保證農村土地承包關系的長期穩定。”(《人民日報》2002年08月30日第七版,本報評論員文章:《農村土地承包的法律保障》)該法基本上解決了農村土地承包經營權的物權化,引起了人們的廣泛關注。

  早已開始了對土地承包經營權性質的討論,即土地承包經營權究竟是物權性質還是債權性。所謂物權,一般認為它是民事主體依法對特定的物進行直接支配并享受該物所帶來的經濟利益的排他性財產權利。它是大陸法系的民法中特有且非常重要的概念。而所謂債權,根據《民法通則》第84條之規定,債是按照合同約定或法律規定而在當事人之間產生的特定的權利義務關系。這里的特定的權利就是債權。《農村土地承包法》出臺之前,學術界對此問題看法不一,有的認為土地承包經營權是債權(可稱為“債權說”),有的認為它具有物權性質(可稱為“具有物權性質說”),還有的認為它就是物權(可稱為“物權說”)。注意,人們在這里討論的是從當時法律和政策的規定中所體現出來的土地承包經營權的性質實際上是什么,而不是其性質應該是什么。其中,持“債權說”的居多,在此僅舉一例。如中國社科院的梁慧星研究員認為:“聯產承包合同,屬于債權關系,基于聯產承包合同所取得的農地使用權,屬于債權性質。”(梁慧星 陳華彬編著:《物權法》,法律出版社1997年版,第10—11頁。在這里,梁慧星認為“土地承包經營權”應改稱“農地使用權”)持“具有物權性質說”和“物權說”的居少,略舉幾例。如北京天則經濟研究所的鮑濤先生認為:“實際上,1986年起,把農村土地承包經營權看成是一種物權,但沒有用物權這個詞,而用財產權和與財產權相關的權利。”(鮑濤:《中國土地權利制度的構造》,北京天則經濟研究所網,http://www.unirule.org.cn/symposium/c112.html)北京大學的錢明星教授認為:“土地承包經營權是反映我國經濟體制改革中農村承包經營關系的新型物權。”“承包經營權雖然產生于承包經營合同,但不限于承包人與集體組織間的財產關系,而是一種與債權具有不同性質的物權,并且也是傳統民法的物權種類所不能包括的新型物權。”( 魏振瀛主編:《民法》,北京大學出版社、高等教育出版社2000年版,第262、263頁)西南政法大學的李開國教授也持“物權說”:“承包使用權正是在農村土地等自然資源的所有權與使用、收益權分離的基礎上產生的一類新型物權”。(彭萬林主編:《民法學》(第二次修訂版),中國政法大學出版社1999年版,第361頁。在這里李開國認為一般所稱的“承包經營權”應改稱為“承包使用權”。)

  “債權說”的理由是:農村土地承包經營權是基于一個承包合同而產生的,承包方取得的是一種對土地進行經營的請求權,所以是一種債權。而“物權說”的根據是所有權與經營權的兩權分離理論,而且還認為:《民法通則》里規定土地承包經營權的第80條是處于“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”一節里(即《民法通則》第5章第1節),而不是處于“債權”一節里(即《民法通則》第5章第2節),眾所周知,《民法通則》沒有使用物權的概念,但其所規定的“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”實際上是指物權。至于“具有物權性質說”則認為:由于農村土地承包經營權是基于一個承包合同而產生的事實,再加上土地承包經營權有期限的限制,以及它的流轉必須得到發包人同意,所以其濃厚的債權色彩是無法抹煞的;但《民法通則》對其作了一個物權性質的安排,而且承包經營權的內容里也確實有占有、使用、收益的權利,故說它也具有物權性質。

  可以看出,在對事實的認定和分析上,特別是在農村土地承包經營缺乏具體法律規定而只有政策宣言的背景下以及現實中大量存在的侵犯土地承包經營權的情況,“物權說”的說服力明顯低于“債權說”,而“具有物權性質說”較能為大家所接受。但僅僅是具有一些物權性質是不夠的,學術界絕大多數人認為,從應然的角度,當在法律上把土地承包經營權明確定性為物權。這也就是學術界多年來的“土地承包經營權的物權化思潮”。那么,為什么要物權化?筆者認為,這首先得從承包經營權的期限談起。

  農村土地承包經營的問題是中國農村經濟體制改革的核心。解決了所有權和經營權(或使用權)兩全分離的理論問題及實踐問題之后,以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制在全國范圍內實行。由于是一種改革,所以最初對土地承包經營權的期限作了規定。1984年1月中央1號文件規定“土地承包期限一般定在15年以上,生產周期長的和開發性項目,如樹、林木、荒山、荒地等,承包期應更長一些”。后來,中央肯定了這項改革的積極作用并決定長期推行下去,于是中央的政策和國家的法律決定逐步延長這個期限。到了1993年,針對15年的土地承包期限將至的實際,中國共產黨中央、國務院于1993年11月5日在《關于當前農業和農村經濟持續穩定發展的若干政策措施》中規定:“在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變”。1998年8月29日九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《中華人民共和國土地管理法》第14條明確規定“土地承包經營期限為30年”。1998年9月25日,江澤民總書記在安徽考察工作時的講話表態:“……承包期再延長30年不變,而且30年以后也沒有必要再變”。1998年10月14日中國共產黨十五屆三中全會通過的《中國共產黨中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》強調指出:“抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規,賦予農民長期而有保障的土地使用權。” 到了2002年8月29日頒布的《農村土地承包法》之第20條規定:“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為50年至70年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”

  之所以要回顧這段逐步延長土地承包期限的歷史,是因為,期限是一個首要問題和切入點。為了穩定農村土地承包關系,關鍵就要使土地承包有較長的期限。除了“穩定關系”這一具有政治意義的理由外,在法律理論上也是可以找到根據的。我們知道,物權和債權的區別之一就是權利有無期限。債權是絕對的有期限的權利。而物權中的所有權和永佃權無存續期限,其他用益物權、擔保物權都是有存續期限的。在充分肯定了以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的積極作用以后,為了讓廣大農民放心,并充分調動他們的積極性,促使承包者對土地進行長期的投資,防止耕地的大量流失,國家立法和政策通過延長期限的作法來穩定土地承包關系。但是,權利有無期限并不能區別物權和債權。而且期限問題也很容易解決。隨著實踐的深入,發現并不是僅僅解決了期限問題就能理順土地承包的權利義務關系的,物權化的使命并沒有完成。

  需要物權化的又一簡單原因,是由物權和債權在權利的效力范圍上的區別決定的。物權是絕對權、對世權,而債權是相對權、對人權。傳統

民法理論認為,“物權之效力得向一切人主張”,而“債權人只能請求特定的債務人為給付。即使因第三人的行為使債權不能獲得實現,債權人也不能依據債權的效力向該第三人請求排除妨害。”(梁慧星 陳華彬編著:《物權法》,法律出版社1997年版,第24頁 )為了更好的保護農民的利益,解決土地承包經營權的債權性質具有法律效力上弱于物權而導致保護不力的固有缺陷問題,所以要使土地承包經營權物權化。這是比較淺顯的道理。王利明教授在講述承包經營權應當作為物權對待的理由時就提到一條:“承包經營權的物權化能夠使土地承包經營權具有對抗第三人的效力,并獲得物權法的保護。”(王利明:《物權法律制度》(全國人大常委會法制講座第二十二講講稿),中國人大新聞網,http://www.npcnews.com.cn/gb/paper8/6/class000800002/hwz169445.htm)不過,由于判例確立了第三人侵害債權制度,致使新近有民法理論認為,“所謂物權為支配權與債權為請求權這一區別已不再是區別物權與債權的明確的基準。再者,關于權利的不可侵犯性,由于第三人侵害債權被肯定,不可侵性已不是物權所固有,而被理解為權利所共同的特征。”([日] 北川善太郎:《物權》,日本有斐閣1993年版,第4頁,轉引自 梁彗星 陳華彬編著:《物權法》,法律出版社1997年版,第24頁 )由此看來,物權和債權在權利的效力范圍上的區別也并非能夠成為土地承包經營權的物權化思潮的有力理論支撐。那么,物權化的深層次原因究竟何在呢?筆者認為,最重要的原因有如下兩點。

  首先,如前所述,農村土地承包經營權是基于一個承包合同而產生的,農村土地承包合同是一種特殊的經濟合同,而1999年的統一《合同法》并未將其納入,這樣,

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