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淺論我國的宅基地使用權

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式,在我們的審判工作中,宅基地使用權案件在各種案件中仍占據相當的比例,在此,有必要對宅基地使用權作認真的分析。

  一、我國對宅基地使用權的定義以及立法地位

  宅基地使用權是指農村居民及少數城鎮居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。宅基地使用權可以分為兩種:即農村宅基地使用權和城鎮宅基地使用權。農村宅基地使用權的權利主體包括農村集體經濟組織的成員和符合一定條件的城鎮居民。新修訂的《土地管理法》沒有確認城鎮非農業戶口居民在農村建房、對集體土地享有宅基地使用權。城鎮宅基地使用權的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮私房所有者及經批準在城鎮建房的城鎮居民。

  由于農村宅基地與集體經濟組織成員的資格是聯系在一起的,宅基地在一定程度上具有福利和社會保障的功能,而城鎮宅基地則不具有這一特點。因此在物權立法時,是否可以將宅基地使用權限定為農村居民因建造自有住宅對集體所有土地占有使用的權利。至于城鎮居民因歷史原因對私有房屋的宅基地取得的土地使用權,應當通過立法將其納入到土地使用權制度中進行調整。今后城鎮居民取得宅基地的使用權,應當通過土地使用權的出讓和轉讓程序進行。

  關于宅基地使用權的性質,我國學者大都認為,宅基地使用權本質上屬于土地使用權。據此,也有一些學者認為,將來農村宅基地使用權制度也應當納入到土地使用權制度的調整之中,從而沒有必要在法律上設立單獨的宅基地使用權制度。筆者認為,這一看法是不正確的。因為,一方面,土地使用權在我國具有特定的含義,它主要是指國有土地使用權,除了劃撥的土地以外,土地使用權的取得必須通過出讓、轉讓、出租的方式進行。這些方式在本質上都是一種等價交換的交易方式。而農村宅基地使用權,不僅具有物權的屬性,而且在一定程度上,與集體經濟組織的成員資格和福利是聯系在一起的,這就決定了它不可能作為交易對象自由轉讓。另一方面,國有土地使用權和宅基地使用權在管理機構、管理方式以及基本規則等方面也是不同的。例如,根據法律規定,一戶農戶只能申請一處宅基地的使用權,而土地使用權則沒有這樣的限制。我們還應當注意到,宅基地使用權主要發生在農村,它是廣大農民的基本生活資料,在將土地使用權作為一種特定的用益物權形式在物權法中規定后,它就應當和土地使用權區別開來。因此,不能以土地使用權替代宅基地使用權。

  宅基地使用權具有如下特點:

  第一,農村的宅基地與集體經濟組織成員的權利和利益是聯系在一起的。也就是說,農民申請宅基地很大程度上是因為農民是農村集體、經濟組織的成員,每一個成員都有權以個人或者農戶的名義申請宅基地,土地的有限性決定了集體經濟組織以外的人員一般不能申請宅基地。所以,宅基地通常是與成員權聯系在一起的。農村的宅基地具有一定的福利性質,這種福利主要表現在農民能夠廉價取得宅基地,獲取基本的生活條件,這也是農村居民與城市居民相比享有的最低限度的福利。因為提供了宅基地,農村居民享有了基本的居住條件,從而維護了農村的穩定。由于宅基地具有福利的性質,集體經濟組織的成員獲得宅基地大多是無償的或者只要支付較少的地款就可以獲得,而不可能按市價購買。

  第二,宅基地使用權是特定主體對于集體土地的用益物權。宅基地作為用益物權,首先表現在權利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權利。對于宅基地,權利人有權在宅基地上建設房屋和附屬物。由于房屋可以繼承,所以宅基地使用權實質上也可以繼承,因此宅基地使用權是一種無期限限制的即長期的權利。盡管權利人對宅基地享有長期的使用權,但這種使用權不是長期不變的。如果因為國家建設需要征用土地,或者村鎮規劃需要改變土地用途,或者居民個人的宅基地實際過多,遠遠超過了當地規定的標準,可以經過法定程序,進行合理的調劑或重新安排。應當指出的是,由于宅基地主要是作為生活資料提供的,所以權利人不能將宅基地作為生產資料使用,例如將宅基地投資建廠或者改為魚塘等。

  第三,集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地。因為土地資源的有限性,不可能給每個農村居民提供更多的宅基地,而每戶申請到一處宅基地,即足以保證其基本的生活需要,如果允許申請多處,則將導致土地資源的浪費。1998年修訂的《土地管理法》明確規定一戶只能擁有一處宅基地。許多人認為應當保留這一規定。筆者認為這一規定是必要的,但應當有一些例外的規定。因為,一方面,在農村中客觀上存在一戶可能擁有多處宅基地,如某人分家離去之后又繼承父母的房屋,這就形成多處宅基地的情況。又如子女成家蓋房,申請了一塊宅基地,不一定分戶,這樣一戶形成兩塊宅基地。那么法律是否禁止公民獲得兩處以上的宅基地呢?對此存在著兩種以上的觀點。一種觀點認為,既然現行法律禁止公民擁有一處以上宅基地,因此對于多出的宅基地,應當由集體收回。另一種觀點認為,公民只要是通過合法的方式取得宅基地,集體不能予以收回,否則,等于禁止對公民的房屋進行繼承和買賣。筆者認為,公民只能擁有一處宅基地,只是就申請而言的,法律上不應當禁止公民通過繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權。當然,公民擁有兩處以上的宅基地可能會造成土地的浪費,如果宅基地長期閑置的,集體應當有權重新規劃、調整,以保證土地資源的有效利用,集體如果因規劃調整需要收回宅基地的,應當給予恰當的補償。所以,建議將立法改為“一戶只能申請一處宅基地”。

  宅基地依法經過統一規劃的,以規劃后確定的使用權為準,公民原用的宅基地已經依法統一規劃另行分配了的,不得再要求收回。宅基地經過法定程序個別調整了的,以調整后的所有權為準。搶占、多占集體土地或他人的宅基地的,一律無效。不按審批權限或程序劃撥的宅基地,一般不予保護。城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時,未按規定辦理合法手續的,依法不予保護。

  二、我國宅基地使用權的流轉問題

  現行立法嚴格禁止宅基地使用權的抵押、出租和轉讓的做法是不完全合理的。因為法律并不禁止農村私有房屋的轉讓,既然宅基地上的房屋所有權可以轉讓,則意味著宅基地使用權也可以轉讓。因為“地隨房走”是我國現行法的一項基本原則。如果禁止宅基地使用權可以轉讓,權利人也會通過房屋轉讓的名義轉讓宅基地使用權。更何況,如果宅基地使用權不能轉讓,則意味著宅基地的交換價值不能實現,從根本上不利于保護農民的利益。所以,從發展農村經濟出發,完全禁止宅基地使用權的轉讓是不合理的。我們必須看到,宅基地盡管是一種財產權利,但是具有一定的身份性質,否則宅基地就不再與農村集體的成員權聯系在一起,這不符合宅基地使用權的固有屬性。所以,筆者認為,宅基地只能在集體經濟組織成員之間自由轉讓。如果限制宅基地使用權的轉讓和抵押,就會使農村的不動產難以進入市場進行交易,在一定程度上會限制農民的融資的手段,甚至會阻礙農村經濟的發展。尤其是現階段,許多農民已經進城打工,在城里已經購置了房產,在農村的房屋已經閑置,如果不允許農民轉讓房屋,將會造成農民房屋的長期空閑,不符合“物盡其用”的原則。因此,法律雖不允許宅基地使用權的自由轉讓

和抵押,但應當允許農村居民對宅基地長期出租,對于出租的對象,在法律上也不應當有所限制。這樣,就會在一定程度上彌補不能自由轉讓所產生的不利后果。

  宅基地使用權在轉讓給集體經濟組織的其他成員以后,如果是按照市價轉讓的,應當向集體補交適當的地價。有人認為,宅基地使用權與成員權聯系在一起,帶有不定期的福利性質,公民取得宅基地支付的費用很少,如果某個人取得多處宅基地使用權,可能會損害其他成員的權利,對其他成員也不公平。這種觀點不無道理。正因為農村宅基地使用權確與成員權有一定的聯系,所以筆者認為,轉讓房屋時,集體對轉讓房屋者要適當收取一定的宅基地費用。至于賣房后,農村居民沒有房住怎么辦?依“一戶只能申請一處宅基地”的原則,凡已經行使了宅基地申請權且取得了宅基地,在轉讓房屋后又無房住者,應不能再申請取得宅基地,只能依轉讓、出租的方法取得宅基地;凡未行使宅基地申請權的,即原來是依繼承、轉讓、出租的方式取得宅基地者,轉讓房屋后無房住時,如果再申請宅基地,因為是初次申請宅基地,所以應給予批劃宅基地。

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