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劃撥土地使用權相關法律問題研究

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  在改革開放之前,我國城市土地分散利用均是通過劃撥方式進行的。①隨著市場經濟體制的逐步建立和完善,出讓方式已成為目前取得國有土地使用權的主要方式。但由于舊體制下形成的劃撥土地仍然由原產權單位繼續使用,加上目前有關法律規定的國家機關用地,軍事用地,城市基礎設施用地,公益事業用地,國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地以及法律、行政法規規定的其他用地,經縣級以上人民政府批準,仍可以以劃撥方式取得,②由此便形成土地使用權安排的雙軌制,即出讓土地使用權和劃撥土地使用權同時存在。

  土地劃撥相對于土地出讓而言,雖然歷史“悠久”,但長期以來對劃撥土地的相關法律問題缺少深入的研究,以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權都存在許多模糊甚至錯誤的認識。澄清這些錯誤的認識,還劃撥土地使用權以本來面目,并賦予其不同于計劃經濟時代新的內涵,是市場經濟體制下的新要求。為此,本文希望通過對相關法律問題的探討,起到拋磚引玉的作用。

  一、 劃撥土地使用權的取得是無償的嗎?

  出讓土地使用權的取得是有償的,而劃撥土地使用權的取得具有無償性。③這是長期以來的通說,筆者尚未發現有人對此提出異議。但是,這一命題卻是經不起推敲的。

  首先,根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十二條的規定:土地使用權劃撥,是指縣級以上人民政府批準,在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用,或者將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。這一規定是迄今為止在立法層面上對土地使用權劃撥這一概念所作的最權威的定義。根據這一定義,取得劃撥土地使用權實際上分為兩種情況:一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后,國家將土地交付其使用;另一種情況是國家將國有土地使用權無償交付給土地使用人。對第一種情況而言,劃撥土地使用權的取得顯然不能說是無償的。

  其次,在現實中,絕大多數土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權,無償取得劃撥土地使用權的情況越來越少。例如根據廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區劃撥建設用地拆遷房屋動遷工作管理規定》,劃撥建設用地拆遷房屋,由建設單位(用地單位)負責搬遷、安置、補償。根據該規定,在廣州市區取得劃撥用地使用權都必須支付土地開發成本。

  最后,通過比較取得出讓土地使用權所支付的費用與取得劃撥土地使用權所支付的費用,可以發現兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據財政部《國有土地使用權出讓金財政財務管理會計核算暫行辦法》第六條的規定,土地出讓金的構成包括土地開發費用、業務費用和土地凈收益。土地開發費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構成;業務費用即進行土地開發的業務性支出,主要包括勘探設計費、廣告費、咨詢費、辦公費等;土地凈收益就是政府通過土地開發所獲得的收益。土地出讓金通過協商或市場競價確定,不同的地塊土地開發費用在出讓金中所占的比重有較大的差別,如果地段較差(比如偏遠的郊區)或土地開發費用很高(比如舊城改造項目),出讓金非常接近甚至等于土地開發費用。在這種情況下,以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權所支付的費用相差無幾。

  有學者認為,即使劃撥土地使用權人支付了征地補償費用(土地開發費用),該費用也不屬于土地使用權出讓金范疇,因而劃撥土地使用權仍然屬于無償取得。④但該種觀點回避了土地使用者支付的土地開發費用到底屬于什么范疇這一最核心的問題,因而難以令人信服。對于劃撥土地使用者支付的土地開發費用的性質,本文將在后面加以分析。

  之所以長期存在“劃撥土地是無償取得的”這種認識,筆者分析主要有兩方面的原因:一方面是在改革開放之前,確實存在大量無償提供劃撥土地的情況;另一方面是長期的計劃經濟在人們頭腦中形成的思維定式,認為在國家、個體之間,總是國家利益高于一切,而漠視個體(用地單位)的利益。造成的后果是:國家無償收回土地變得順理成章,而土地使用人在支付了巨額的土地開發費用后,自身的權利卻難以得到保障。

  二、破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權是否屬于破產財產?

  最高人民法院《關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》明確規定,“破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產,在企業破產時,有關人民政府可以予以收回,并依法處置”。

  筆者認為,最高法院這一規定于法無據,并且嚴重侵害了破產企業和債權人的利益,理由如下:

  1、最高院在上述批復中指出,做出這一規定的法律依據是《土地管理法》第五十八條第一款第(四)項及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的規定。《土地管理法》第五十八條第一款第(四)項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”,雖然這是一個有“等”字,但根據法律解釋的一般原理,“等”字所包含的未列明事項應與列明的事項在性質上相同或接近,而“破產”與“撤銷、遷移”性質完全不同,因此,對企業破產似乎難以適用該條法律;《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者”,通過前面的分析可知,很多劃撥土地使用者是支付了土地開發費用的,最高法院對此不加區分,任意擴大了適用范圍,屬于適用法律不當。

  2、如果企業支付了土地開發費用,那么該筆支出應作為企業的投資,如果政府無償收回土地,實質上等于沒收了企業的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓,收取的土地出讓金中包含了企業支付的土地開發費用,政府對此將構成不當得利。

  這里需要澄清的核心問題是:劃撥土地使用人支付土地開發費用這一行為的法律性質到底是什么?筆者認為這一行為并非支付地租(與出讓的根本區別),而只是取得劃撥土地使有權的前置條件。土地使用人支付的土地開發費用將凝固在土地使有權這一無形資產的價值之中,其所有權并未轉移到土地所有人(國家),按照“誰投資,誰享有”的原則,土地使用人對凝固在土地使有權中的這部分價值應享有所有權。

  3、企業以其全部資產作為其對外債務的擔保,企業支付的凝固在土地使有權價值之中的土地開發費用也應是其全部資產的組成部分,如果政府無償收回土地,那么等于沒收了企業的部分資產,這必然會使企業的擔保資產減少,從而侵害了債務人的利益。

  綜上所述,最高法院的上述規定既不合法,也不合理。筆者認為,政府可以收回破產企業的國有劃撥土地使用權,但應退還企業支付的土地開發成費用,并將其作為破產財產。

  三、抵押權人對劃撥土地使用權行使抵押權時是否可以折價受讓抵押物?

  [案例] 國有企業甲與乙公司素有經濟往來,甲累計拖欠乙貨款人民幣400萬元。2002年8月雙方簽訂了《還款協議》,約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款,同時約定將產權屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙,作為履行還款協議的擔保。協議簽訂后,雙方到房地產登記部門辦理了抵押登記。至2003年2月,由于甲未能

按《還款協議》履行還款義務,乙遂起訴至法院。開庭后,經法院調解,雙方同意將抵押物作價人民幣400萬元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協商結果以調解書的形成結案。

  筆者認為,法院對本案的處理存在不妥之處:甲、乙雙方不能自行將抵押物折價低償債務,法院應組織對抵押物進行拍賣,乙只能以拍賣所得的價款優先受償。理由如下:

  1、相對于出讓土地而言,國家(土地所有人)對劃撥土地享有更多的權利。根據《城市房地產管理法》第三十九條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條列》第四十五條的規定,以劃撥方式取得土地使用權的,轉讓房地產時,應當報有批準權的人民政府審批,并且受讓方應按有關規定繳納土地使用權出讓金。出讓金通常是按房地產成交價的一定比例收取。例如《四川省轉讓、出租、抵押國有土地使用權(劃撥部分)補交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項規定:“隨地面附著物(房層、設施等)轉讓土地使用權的,按總成交額減支地面附著物重置折扣價、原征地費用、應繳納

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