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土地登記的法理和登記機關的選擇

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  因不動產登記是不動產物權變動的法定公示手段,是決定不動產物權變動能否生效,或者使得物權變動取得完滿效力而必須具備的程序性條件,所以在我國,不論是作為財產基本法的物權法,還是涉及物權的其他法律如土地法、房地產法、森林法等,均必須對登記與物權實體法的關系問題作出明確的規定。(注:關于不動產登記對不動產的實體物權的影響作用,請參考拙著“論不動產物權登記”一文,《中國法學》1996年第5期。)在各種不動產登記中, 土地權利登記可以說是最基本最重要的登記。因此有關土地登記的法理根據和土地登記機關的選擇這兩個至關重要的問題必須首先予以明確。

  1  關于土地登記的法理根據

  所謂土地登記的法理,就是登記的法律意義。在我國目前的土地登記制度中,土地登記主要是作為確定地籍的方法和手段之一。因此一些實際工作者和理論工作者認為,土地權利登記只是土地管理部門管理土地事務的行政工作之一。如以這種觀點來看,土地權利登記的法理根據就只是國家對行政事務的主權和國家機關根據部門分工原則進行的行政管理。這種登記的法理,只是行政法上的法理。

  但是,如果從財產法的基本法-民法物權法的角度來看,登記作為不動產物權公示的法定方式,它的主要功能就是完成物權的建立、變動或終止,使物權的變動獲得社會的承認和法律的保護。世界各國的民法物權法無不規定了物權的公示原則,其意義是,因為物權是一種排他權,既然物權要排斥他人,那么必須讓社會承認該物權在排他,也是讓法律保護該物權的排他,這樣在一個物權上才能建立起客觀公正的、有序的法律秩序。比如,在不動產上設定一個抵押權時,依據物權公示的法律原則,該抵押權必須進行登記;在登記之后,社會就有了知悉該不動產承受著一項抵押權這個法律上的負擔的合法渠道,社會的他人就會在取得該不動產物權時作出合理的避免風險的舉動。如果法律沒有建立抵押權的登記制度,那么,后來取得該不動產物權的人,在抵押權人行使權利時,法律如果許可抵押權人追奪該不動產,這對權利取得人是不公平的,因為該取得人并不知道該抵押權的存在,而且法律沒有對他提供使其避免風險的機會,沒有保護他的合理利益;但是法律如果不許可抵押權人行使追奪的權利,則等于法律不承認該抵押權的存在,這對抵押權人也不公平。如果法律建立了抵押權的登記制度,而且要求抵押權的設定必須登記之后,則社會的一切人可以從不動產登記簿上知悉抵押權設定的情況,任何人可以根據“意思自治”的民法原則自己決定是否取得該不動產的物權;如果某個人決定取得該不動產的物權時,則他應當合乎自己心愿地承受因此而產生的風險。除抵押權之外,其他的不動產物權的登記也有同樣的情形。所以,建立不動產登記制度,對建立公正而有序的不動產交易機制非常必要。

  土地權利在民法上是典型的不動產物權,土地權利登記是土地權利變動的法定公示手段。公示原則在土地權利上的運用,就是通過登記為土地權利交易提供具有國家公信力支持的、統一的、公開的法律基礎。具體包括如下幾點內容。

  1.1   土地登記是為土地權利變動(包括土地權利交易)提供法律基礎

  作為不動產物權,土地權利的法律性質是排他支配權,即權利人可以獨占性地控制利用指定土地,并就自己的利用排斥他人的干涉。這一點是物權的共同特征。為了表現土地權利排他的效力,法律根據物權法的公示原則,要求在土地權利變動時進行土地權利登記。因此,土地權利登記,在財產法上的本質是對土地權利變動的法律承認,賦予土地權利變動的法律效力,即給土地權利變動提供法律基礎。

  土地權利的變動有如下項目:①設立土地權利。即依據法律行為創設一個原來并不存在的土地權利。包括土地使用權的出讓、抵押權等權利的設定等。國有土地使用權的出讓,本質是在國有土地所有權上設立作為獨立物權的土地使用權的行為,因為在出讓之前,該項權利是不存在的。在土地使用權上設定抵押權等,也屬于設立土地權利。②移轉土地權利。即依據法律行為將已經存在的獨立土地權利在民事權利主體之間轉移。在我國目前主要是指國有土地使用權以及在該權利上設立的他項權利的移轉。③變更土地權利。即在不涉及他人的情況下改變土地權利的內容,如改變土地用途、改變土地權利的設定期限等。④土地權利的廢止。即依據土地權利人的意思消滅該權利。從這些土地權利變動的內容可以看出,這些土地權利的變動,主要指土地權利的交易,同時也包括了非交易的土地權利變動。

  任何一項土地權利的變動都有可能涉及到他人的利益。比如在土地權利上設立一項抵押權,就必須考慮到土地權利上有無其他的抵押權或者他項權利的存在,因為一項土地權利上在設定多個他項權利如兩個以上的抵押權時(這既符合不動產的法理,也符合我國法律規定),這些他項權利的實現必然存在著競爭。解決土地權利競爭的矛盾的方法,就是依法確定這些權利實現的先后順序。有關這些權利實現先后順序的法律制度,就是順位制度。土地權利的順位是依據登記制度建立起來的。登記在先的權利,具有優先的順位,可以絕對先行實現。僅僅從這一點,就可以看出登記對土地權利的重要意義。即使是土地權利的廢止,也要涉及他人的利益,所以也必須登記。所以,土地權利登記的首要法理,是完成土地權利變動所需要的物權公示,為土地權利的交易提供法律基礎。故土地登記在財產法上的根據,首先并不是為了進行行政管理。

  正是基于上述認識,在建立土地登記制度的國家或地區的法律中,一般均認為土地登記本身具有強烈的司法意義,而不是只具有行政管理意義。因此,德國、瑞士等國家直接建立了以司法機關為土地登記機關的登記制度,日本等國建立了以司法行政部門為登記部門的登記制度。我國30年代建立登記制度時,本來也是以法院為登記機關。但是當時軍閥割據,法律難以貫徹,故當時的國家建立了以國家地政部門為土地登記機關的體制,這種體制在臺灣沿用至今。(注:李鴻毅著《土地法論》,1991年版,第260頁。)但是在司法實踐中, 臺灣以地政部門作為土地登記機關的做法,其依據并不是以行政管理作為法理,而仍然是以不動產物權的公示原則作為其法理的。

  1.2  土地權利登記是具有國家公信力的法律基礎

  在建立土地登記的市場經濟國家,土地登記的機關有的是法院,有的是司法部門。這種做法,是以土地登記直接或者間接地決定權利人的實體權利,故登記應與司法系統建立直接的關系。如在德國,不動產物權登記的爭議直接進入訴訟程序,當事人在此程序中已經不必起訴,而是向上級法院直接上訴。但不管是在那一種機關,這些機關都是國家機關。這是因為,土地權利是涉及國計民生的重要權利,故法律無不要求國家出面承擔登記的責任,以國家的信譽和國家行為的嚴肅性作為保障,使得土地登記具有取得社會一體信服的法律效力。這種法律效力,就是土地登記的國家公信力。這種公信力,是任何民間的證明都不可比擬的。土地登記具有國家公信力,這是土地登記制度的本質特征之一。

  土地登記具有國家公信力的法律結果是:不論當事人實在的土地權

利如何,只能以國家建立的土地登記簿上記載的權利為正確的權利,并依此建立土地權利的交易秩序;同時,如果第三人依據土地登記簿取得登記的權利,他取得的權利當然應該得到保護。這一保護的意思是:即使登記的權利與原權利可能不一致,或者權利的出讓不符合原權利人的本意,但是在權利的受讓人根據登記簿取得該權利時,受讓人的權利因為是相信國家登記而取得的,所以受讓人的權利不應當被追奪。所以,這種以登記為正確權利的效力,是從土地登記的公信力中推定出來的。這種推定,對保護善意取得人即根據土地登記簿取得土地權利人的利益(而該權利人的利益其實是土地權利的法律秩序的化身)是非常必要的。

  1.3  土地登記是國家建立的關于土地權利的統一的法律基礎

  土地登記為土地權利交易提供的法律基礎,在國家法律整個管轄范圍內都能發揮作用,而且它對于國家的任何一個地域均發揮同等的作用。這就是說,通過土地登記,國家為土地權利提供了在整個法律實施范圍內有效的法律基礎。從市場經濟的發展和人民群眾的生活需要來看,國家為土地權利所提供的統一效力意義重大。有了這個統一的基礎,整個法律實施范圍內發生的一切土地權利交易(實際上是整個不動產市場)才有了統一的法律基礎和規則。如果沒有這個統一基礎,建立公正的、有序的土地權利流轉制度就是一句空話。

  2  土地登記機關的統一是登記的法理要求

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