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基礎設施市場化運作與BOT投融資模式在中國的變異適用及應注意的法律問題

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

    本文針對我國龐大的基礎設施投資的市場化運作的實踐,從實務角度對我國基礎設施建設的投融資的理論和實例的結合,作了深入淺出的闡述,并論證了在該領域加大法的參與的重要性,值得一讀。

    眾所周知,由于對國民經濟有重大影響的機場、橋梁、隧道、高速公路、污水處理廠等大型基礎設施投資大、周期長、風險高以及在國民經濟發展中的重要地位,在我國其投資主體歷來由各級政府承擔,其投資方式也一直是政府直接投資。但是,近年來,我國基礎設施投資模式出現市場化運作的新情況、新特色,并且出現企業資本甚至私人資本的BOT投資模式在中國變異適用的傾向,值得理論界予以高度重視。本文所說的基礎設施市場化運作,是指在涉及公眾利益的公共設施的建設中,由各類法人或私人等非政府的投資主體,以市場方式并服從市場規律進行投資建設的操作方式。研究基礎設施市場化運作以及在投資模式方面對BOT方式的變異適用,在我國當前涉及數萬億元基礎設施投資的有效控制和安全運作,具有重要的實踐意義;同時,相對于傳統的政府投資的單一模式,采用國際通用的BOT方式并結合我國具體實踐變異適用的規范運作,以及研究其規范運作應當注意的有關法律問題,同樣具有重要的現實意義。

    一、基礎設施市場化運作及其基本特點

    今年4月2日,浙江省和上海市的主流媒體均報道:浙江和上海參與國際經濟競爭共同作出重大戰略決策,為合作開發浙江洋山深水港項目,上海市成立了投資主體上海同盛投資(集團)有限公司,而浙江省也成立浙江同盛投資(集團)有限公司。為建設深水港項目中的跨海大橋,還同時成立大橋項目公司。在投融資體制上實行投資、建設、運營、監管四分開的創新模式。兩地合作以公司方式投資建設一座共長34公里,其中海中長達26公里的跨海大橋,這是目前世界上海洋跨度最長的前所未有的重大基礎設施工程,也是重大基礎設施工程對政府直接投資模式的重大突破。

    建國以來,由于基礎設施例如機場、橋梁、碼頭、隧道、公路等建設項目,都直接關系到我國城市的發展和國計民生的根本利益,所以,各級政府的領導都把這些項目作為任職期間的實事和大事來實施;而且隨著各地經濟實力的增強,這些項目投資的規模或數量也日益增長,并逐步形成了以國家投資(主要是中央政府)為主、以地方政府投資為補充的體制,這也是我國基礎設施投資的基本框架。以國內高速公路為例,中央和地方政府的共同投資體制發揮了明顯的作用,“八五”期間,高速公路總里程從574公里發展到2141公里,平均每年建成300公里。進入“九五”期間,則以每年新建1000公里的速度發展,至1997年末,全國已建成4771公里高速公路。1998年開始,國家通過發行專項債券方式籌措建設資金,全國公路建設的投資額每年超過500億元。因此,相當一段時期以來,各級政府尤其是積極性更高的地方政府作為投資主體所構成的政府投資模式,是我國基礎設施建設最主要的投資模式。

    上述政府投資模式,其投資主體決定了運作模式的非市場化,各級政府負責官員往往把重大基礎設施的投資建設作為自己任職期間的政績體現,因此,此類建設項目的運作,較多地反映長官意志和行政政績而不反映市場機制和市場規律。

    但是,近年來由于基礎設施的公益性和相對穩定的回報,以及政府對企業投資和外資投資的鼓勵,在國內的內資企業中,出現了以基礎設施投資為主的公司。這些公司一般有銀行或金融機構作后盾,有相對充足的資金,往往能夠籌集幾億、幾十億人民幣的投資量,這是以市場主體而非政府作為主體參與基礎設施的投資,該市場主體作為各級政府投資的補充,參與基礎設施建設。很顯然,以公司方式的市場主體以市場方式參與基礎設施投資建設,一般不反映長官意志和行政政績,而以市場規律為行為準則。

    作為一種投資模式,內資投資的市場方式一般可分為三種情況:

    一種是內資本地投資。通常是當地政府許可的具有相應開發資質的公司募集資金,用適合當地具體情況和特點的方式開展基礎設施建設,例如,海南省三亞市在90年代初實施的“十路四橋”計劃,其基本投資模式是內資本地投資。海南省人大為此專門通過地方法規《海南省基礎設施投資綜合補償條例》,賦予這種投資方式以法律依據。

    另一種是內資異地投資。這有兩種情況,一種是異地的國內企業被本地投資者作為募集資金的對象吸收投資;還有一種則是異地國內企業獲得當地政府的特許,作為獨立投資主體的國內企業在異地實施基礎設施的投資、建設。

    此外,最近還出現了跨地區的重大基礎設施內資異地合作共同籌集資金的模式,例如,浙江省和上海市合作對深水港以及跨海大橋的投資建設。

    上述非政府的企業或私人的投資模式在市場中的運作實踐,事實上已經和國際投資基礎設施的BOT模式結合,并且在市場規律的作用下,結合中國的具體實踐采取了一系列變異模式,這是法學理論界不得不給予高度關注的新的市場運作方式。所謂BOT,一般指在涉及公眾利益的大型基礎設施的建設、經營、移交過程中,由當地政府特許的、由私營的或非政府的財團投資的、以一定期限的經營盈利作為回報的投資模式。這種模式并非是唯一的,即便在國外,這種模式本身也在不斷變化,并出現了BOT前提下的新模式。

    利用各種外資籌措基礎設施建設資金,這也是我國城市發展的基本方針之一,各地地方政府對此具有更大的積極性。外資參與基礎設施建設已經有較大的規模。以公路建設為例,我國利用世界銀行、亞洲開發銀行和日本道路公路協會資金貸款至1997年底已達100億美元,近幾年又從商業資本財團引進70億美元。外資投資更多、更普遍的方式是私營企業的投資,即BOT方式的投資。結合我國的運作實踐,BOT投資方式在我國國內的實際運作方式已經發生了很大的變化,一個突出的表現是外資方更熱衷于采取購買已營建完畢的基礎設施,經營一定年限后再轉讓給當地政府的新方式,即POT(購買-運作-轉讓)方式來運作。顯然,以BOT模式或者BOT變異模式投資國內基礎設施建設,其基本特點是以市場方式運作的,只是這種市場化運作更多地涉及外資的投入以及更多地帶有國際資本運作的市場特點。

    因此,基礎設施市場化運作的基本特點可歸納為:

    1、項目的投資主體系非政府的市場主體;

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nbsp; 2、項目的建設和經營及期限須獲得政府的特許權;

    3、投資成本收回及贏利依賴當地政府特許的經營權;

    4、投資的風險由投資主體自行承擔。

    基礎設施的市場化運作必然帶來投資模式的探索和創新,而隨著外資的大規模涉足中國的基礎設施的投資、建設,采用BOT投融資模式進行基礎設施建設的國際慣例,也必然會在中國的土地上以適合中國國情的方式在市場運作中得到創新和發展,因此,研究基礎設施的市場化運作以及BOT模式在中國基礎設施建設市場化運作中的變異適用,就成為法學理論界不得不關注的重大課題。

    二、國內基礎設施建設借鑒BOT模式及其變異適用

    BOT是一種國際通用的主要適用于公共基礎設施建設的項目投融資模式,其操作的典型形式是:項目所在地政府授予一家或幾家公司或私人企業所組成的項目公司以特許權利──就某項特定基礎設施項目進行籌資建設(少量投資,大量融資),在約定的期限內經營管理,并通過項目本身的經營收入償還債務和獲取投資回報,在特許期屆滿后將項目設施無償轉讓給所在地政府。

    企業資本或私人資本在介入基礎設施項目的運作過程中,由于基

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