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農村房屋買賣合同效力的探討

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

    近年,農村的房地產市場逐漸活躍,農民往往將其在宅基地上所建房屋或者出租、或者售與他人。購買者中有的是本村或外村村民,有的是外來打工者,還有的則是城鎮非農業戶口居民,在類似的房屋買賣中產生的糾紛也較多。該類案件訴至法院后,涉及的首要問題即是:合同是否有效。一種意見認為,如果購房者能取得宅基地使用權,買賣合同不存在其他違法行為,則應認定合同有效。另一種意見認為,村民對宅基地只享有使用權,而無處分的權利,而出售住房的行為,實際上已處分了宅基地使用權,故合同應認定無效。

    爭議產生的原因在于:《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地法》)規定:農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。盡管該條是針對宅基地申請而規定的,但從該法及該條的規定來看,農村村民出租、出售宅基地上所建住宅,法律并未予禁止,也未對該出售行為設置任何限制。但農村宅基地屬農民集體經濟組織所有,只有集體組織的成員才享有宅基地的使用權。而通過房屋的轉讓,也將與房屋不可分割的宅基地使用權一并轉讓,將宅基地使用權的主體擴大到非集體組織成員、甚至是城鎮戶口的居民。同樣,根據《土地法》的規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,如果房屋轉讓只在集體組織內部成員之間進行,也有可能使購房者通過房屋的受讓而使自己擁有的宅基地面積超過國家規定的標準。那么,農村的房屋到底能否轉讓,這類合同的效力應如何認定就非常值得關注和思考。

    對農村房屋買賣合同持審慎的態度,緣于國家對農村土地的一貫政策規定。《土地法》明確:珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。從八十年代以來,國務院多次行文,強調對耕地的保護。有關行政規章、文件對農村建房、宅基地的申請也規定了嚴格的審批程序。1993年11月1日實施的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定:農村村民建房的,應先向村集體經濟組織或者村民委員會提出建房申請,經村民會議討論通過后,如果是需要使用耕地的,經鄉級人民政府審核、縣級人民政府建設行政主管部門審查同意,再向縣級人民政府土地管理部門申請用地,經縣級人民政府批準后,由縣級人民政府土地管理部門劃撥土地;如果是使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地,也應由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準。城鎮居民如需使用集體土地建房,還應經其所在單位或者居民委員會同意,再按上述兩種情況辦理審批手續。因此,有人認為,既然宅基地申請有嚴格的規定,村民轉讓房屋也涉及到宅基地使用問題,應從嚴掌握。只有在買受人按有關規定申請到所售房屋宅基地使用權后,才能認定購房合同有效。如果這種觀點成立,村民售房的權利將無從行使。

    農村房屋買賣的出售方一般為農村集體組織的村民,而購買方存在兩種情況:一是集體組織內部成員,二是集體組織以外的成員。集體組織內部成員又有三種具體情況:一是本身已有宅基地,且符合國家規定的宅基地標準。二是已有宅基地,但尚未達到國家規定的標準。三是已在集體組織落戶,但尚沒有被分到宅基地。根據一戶村民只能擁有一處宅基地的規定,對已有宅基地且符合國家標準的村民,再申請宅基地是不可能得到批準的。對第二種情況的村民,盡管其已有一處宅基地,但如無法定理由,也很難再申請到第二處宅基地。對第三種情況,申請宅基地必須經過法律、法規規定的程序。因此,即使是售房行為發生在村民集體組織內部成員之間,也將難以進行。售房者首先要審查購房者的具體情況,這無疑是不現實的。如果是村民集體組織外部成員申請宅基地建房,條件將更為嚴格。如果將這些規定適用于售房行為,購房者的資格待定,村民出售房屋將難上加難。

    通過前述提到的法律、法規規定,不難看出,國家對宅基地申請是嚴格控制的,而上述規定并不涉及村民已按規定申請到宅基地并按審批手續建造房屋,但關系到在出售房屋問題上發生爭議如何認定。看待這一問題,究其實質是如何認定宅基地的權利性質,以及宅基地上的權利與地上建筑物的權利關系。

    我國土地所有權的主體分為國家和集體兩種。宅基地所有權屬農村集體經濟組織所有,其使用權由集體組織按法律規定的條件和程序劃撥給村民使用。作為宅基地使用權人,有權在取得的土地上享有占有、使用的權利,可以在該土地上建造住房以及其他附著物。作為使用權人無權單獨轉讓宅基地,但如果使用權人在宅基地上已建造了房屋,房屋的所有權的完整權能屬于宅基地使用權人。此時,房屋的所有權與土地的所有權分屬不同的權利主體,雙方在權利行使方面必然相互牽制。而房屋與土地緊密結合的特點決定了二者必有一方要妥協,或者房隨地走或者地隨房走。

    如果只能允許房隨地走,那么村民因不享有土地的所有權將影響其房屋的所有權的行使。他只能對其建筑物或其他附著物享有占有、使用、收益的權利,而無從行使最重要的處分的權能。如果宅基地使用權人欲走出農村、到處面的世界開創一番事業,其宅基地上的合法建筑只能通過出租來發揮物的效用。無疑,這使其權利的行使很不充分。如果允許地隨房走,即村民有權出售住房,村民對房屋所有權的行使將不存在任何障礙,那么此舉是否有礙集體經濟組織對土地享有的所有權呢?筆者認為,并不影響。宅基地一旦劃撥給村民使用,集體經濟組織對其所有的土地實際上并不能行使更多的權利。當村民出售房屋時,僅僅是宅基地的使用權人換了另外的主體,村民并不能通過出售房屋而從中獲得宅基地的收益,他只能獲得出售建筑物的利益。因此,對集體經濟組織的經濟利益并不存在侵犯的問題。且允許農村房屋自由轉讓,將使農村的房屋發揮最大的效用。

    物權法草案第十五章規定了宅基地使用權,從草案規定可看出,草案允許農村房屋出售。該草案第272條:建造在宅基地上的住房所有權轉讓的,宅基地使用權同時轉讓。第273條:建造在宅基地上的住房所有權抵押的,在實現該抵押權時,宅基地使用權同時轉讓。由此可見,草案對房屋所有權與宅基地使用權的關系采地隨房走。

    應該說草案的規定是積極、合理并可行的。我們可以比較一下城市居民的房屋所有權與農村村民的房屋所有權。城市居民出售擁有所有權的住房,法律并未設置特別的規定。城市的房改房與農村的房屋有一定的相似之處,房改房的售價中不含土地收益,因此建設部規定已售公房上市應當向國家或產權單位補交一部分土地收益。國家對城市房地產二級市場持積極的開放政策。農村村民享有的住房所有權與城市居民的住房在所有權的權屬方面并無二致,如果對村民售房采限制性政策,對村民來說是不公平的。為此,筆者建議,國家對村民售房也可考慮參照城市房改房上市的有關做法,由集體土地所有權人收取一定的土地收益。作為村民,其無償使用宅基地是基于其特定的社員身份,通過購房取得他人宅基地使用權的人如

果不具有社員身份,完全可以通過向土地的所有權人交納一定的費用取得宅基地使用權。如果是具有社員身份的人,可分為兩種情況:其已有宅基地且達到國家規定的標準,可以購買他人的住房,但必須繳納一定的土地費用。如果是沒有宅基地或達不到規定的標準,可以經過報批后,無須繳納一定的土地費用。如此考慮與國家的土地政策并不矛盾,國家對耕地的保護是采取嚴格的政策,而宅基地與耕地性質不同,經過合法報批,宅基地上已建造了建筑物或附著物,一般不會再恢復到耕地性質,允許農村村民出售房屋與國家對耕地的保護政策并無抵觸。因此,對宅基地上住房的出售應當采用放開的政策。關于宅基地的控制應當在宅基地的申請上從嚴把關。“一戶只能擁有一處宅基地”建議改為“一戶只能申請一處宅基地”。總之,筆者認為,村民出售住房的合同,如果沒有其他違法行為,以認定有效為宜。

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