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房屋拆遷權的濫用與預防

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

    摘要:房屋拆遷權的行使是否合法,是一個被立法和理論研究遺忘的問題,其合法性應從實體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益,是判定拆遷是否符合實體要件,以及是否被濫用的唯一標準。公共利益的層次性,是解決房屋拆遷權沖突的法理依據。行政救濟是房屋拆遷權合法的程序要件,應當在房屋拆遷前實施行政聽政制度,并允許拆遷當事人提出行政復議和行政訴訟。

    關鍵詞:房屋拆遷;濫用;預防;公共利益;行政救濟

    1998年6月,河南省鄭州市發生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案,就是針對拆遷行為的合法性引發的。為了闡述對房屋拆遷權濫用與預防研究的現實意義,我們簡略介紹一下此案案情。

    1998年3月,《河南商報》登載了鄭州市將興建裕達文化廣場,并將拆除鄭州市裕達國貿大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結構質量檢測中心(以下稱水工檢測中心)所購買的裕達花園17號、18號商品樓名列其中。裕達文化廣場采取政府和港資合作的方式興建,政府出資1000萬元,港資河南裕達置業有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶(水工檢測中心職工)向拆遷人"鄭州市裕達廣場工程建設指揮部"(以下稱指揮部)提出了數個問題,均未獲答復。隨后,指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》,正式開始拆遷。住戶認為,裕達廣場雖名為公益事業,實質上更多是裕達公司借用政府行政手段,為改善其所有的裕達國貿大廈周邊環境從而促使其銷售和升值而進行的商業運作。住戶進而認為,政府規劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題,遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟,狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位,要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認為,裕達廣場的建設是為了改善城市投資環境、創建衛生城市和園林城市而實施的城市建設的一部分,城市規劃法賦予了市政府權力,任何單位和個人必須服從人民政府根據城市規劃作出的調整用地的決定〔1〕。

    顯然,房屋拆遷權是否被濫用是本案爭執的焦點。其中,政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要,是兩個關鍵問題。

    上述案例,突出表現在如何評定拆遷行為在實體上和程序上都具有合法性上,即拆遷行為實體上應符合什么標準才是合法(而不是看是否有合法的審批機關的正式批文),并應同時履行什么樣的法律程序(不應拘泥于現有規定程序)才能有效。這是一個重大理論問題,是解決拆遷權本身合法性的切入點。

    一、 拆遷權實體合法的唯一標準——社會公共利益

    房屋拆遷權的核心在于它的強制力,它不需被拆遷人同意就能夠產生法律效力。由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護,因此,防止該項權力的濫用,便成為判定拆遷權行使合法性的關鍵。而為了判定拆遷權是否被濫用,應當首先在法律上設置一個標準,用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"社會公共利益".因此,"社會公共利益"又成了評判房屋拆遷權是否合憲以及是否被濫用的唯一標準,而且在房屋強制拆遷與保護房屋所有權和土地權利的利益沖突中,也成為了十分有效的"平衡劑".

    1.關于"公共利益"的涵義

    盡管"社會公共利益"對房屋拆遷法律制度的設立至關重要,但我國目前迄今尚無一個統一的界說。不管在立法上,還是在學理解釋上,"社會公共利益"的概念都是不確定的,造成了人們認識上的偏差。這是導致房屋拆遷權被濫用的客觀因素。與"社會公共利益"相似的一個概念是"公共性目的".關于"公共性目的"涵義之解釋,曾經歷了一個發展過程。為了限制土地征用權的濫用,外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用",即代表公共利益的主體的使用。然而,這一解釋卻在實踐中產生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的",那些不代表公共利益的主體就會被排除在外。而且,事實上,代表公共利益的主體的范圍在實踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分,又有"非公共利益"的成分,這類主體是否可以進行土地征用呢?因此,各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法,以進一步確定土地征用權合法的標準。現在,大多數國家和地區的立法都認為,"公共利益"應包括兩層涵義:一是須有公共使用的性質,二是須有公共利益的用途。

    在立法上,一些國家和地區以列舉的方式規定"公共利益"的范圍。如香港,其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時規定,官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的,并規定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途":(1)為使物業欠佳的衛生情況得以改善,或重新修建經改善了衛生情況的居所或建筑物;(2)由于建筑物接近或連接其他建筑物,嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居住;(3)與軍隊有關部門的任何用途;(4)總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經論述過,房屋拆遷產生的法律后果之一是導致土地權利流轉給拆遷人,這也是房屋拆遷的唯一目的。因此,房屋拆遷權的合法性應適用土地征用的合法性理論。在我國,"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規定:"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規定,"國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用",并同時在第58條第一款第(一)項規定,國家因為公共利益需要使用土地的,可以依法收回國有土地使用權。第三是《城市房地產管理法》。該法第19條規定,在特殊情況下,國家可以根據社會公共利益的需要,依照法律程序提前收回出讓土地使用權。第四是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第42條規定,在特殊情況下,國家根據社會公共利益的需要,可以依法收回土地使用權。顯然,從憲法、法律到行政法規,"社會公共利益&q

uot;都成為了征用土地、收回土地的前提條件,并且在概念使用上都是一致的。然而,在房屋拆遷立法上,這一立法宗旨卻悄然發生著變化。新《城市房屋拆遷管理條例》(已于2001年11月1日生效實施)第二條規定:"在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并需要對被拆遷人補償、安置的,適用本條例".事實上,該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規定。相比而言,1991年《城市房屋拆遷管理條例》第二條"凡在城市規劃區內國有土地上,因城市建設的需要拆遷房屋及其附屬物的,使用本條例"的規定,將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設需要",卻更為明確。《城市私有房屋管理條例》第四條規定:"城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時,建設單位應當給予房屋所有人合理的補償……".這里的"國家建設"與前述"城市建設"不是同一個概念。何謂"國家建設",我們力圖從現有立法中去尋找一個詮釋它的依據。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規定"國家建設用地",在第21條中對"國家建設" 作了這樣的限定,"國家為了進行經濟、文化、國防建設

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