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對城市拆遷中私產房土地使用權補償問題的探討

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

    一、國有土地所有權和使用權分離的法律依據

    按照傳統的民法理論,物權分為自物權和他物權。自物權是對自己的物所享有的權利;他物權是對他人的物所享有的權利。對于他物權來講,他物權人雖然不享有此物的所有權,但依照權能的劃分,他物權人仍然可依法對他人之物享有占有、使用、收益和依法處分的權利。這種傳統的民法物權論自羅馬法始,已為現代各國民法所采用,在我國的《民法通則》中則表述為財產權和與財產權有關的財產權。

    國有土地所有權是指國家對其依法所有的土地,享有占有、使用、收益和處分的權利。國有土地所有權包含土地占有權、土地使用權、土地收益權和土地處分權四種權能。國有土地使用權是從國有土地所有權派生出來的一項獨立權能,指公民、法人或其他組織依照法律規定,對依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權利。按照我國民法通則的規定,土地使用權是一項民事權利,是一種物權。在土地使用權存續期間,土地使用者在法律設定的權利范圍內,還可以享有轉讓權、抵押權等權利。土地使用權是一種他物權,特別是在城市土地國有化之后,任何占有、使用國有土地的主體所享有的國有土地使用權都是從國有土地所有權中分離出來的一種他物權。土地使用權是一種用益物權。土地使用與土地占有存在著密切的聯系,占有是前提,使用或收益是目的,土地占有權是對土地的實際控制權,它是行使土地所有權和使用權的基礎。在我國,對國有土地的占有一直存在著土地所有人的直接占有和非所有人占有,事實上的占有和法律上的占有的區別。所謂土地所有人占有,是指土地所有人直接對土地的實際控制,如我國在未實行土地國有化前,國家通過劃撥等方式將國有土地交付國家機關或國有企業使用,體現的就是所有人占有。土地非所有人占有,是指土地非所有人對土地的實際控制,如一般的民事主體,經國家有關主管部門的審批、依法轉讓而取得對國有土地的實際控制權。事實上的占有是指在法律沒有明確禁止規定的情況下,民事主體通過占有行為取得(依法律的任意性規范)對土地實際控制的情形,如我國建國初期在城鎮空地自建私房對土地的占有。法律上占有則是依照法律規定的程序形成的對土地占有。依照我國的《土地管理法》、《城市規劃法》和國務院發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律、法規的規定,可以清楚看出我國現階段實行國有土地所有權與使用權相分離的制度。對國有土地的使用權,采用劃撥或市場轉讓等方式,從無償、無限期地使用逐步向有償、有限制使用過渡。

    二、我國城市土地、房屋產權制度的歷史沿革

    中華人民共和國成立前的國民黨政府時期,土地、房產實行私有制。個人可以通過買賣、繼承等方式獲得土地和房產的所有權。新中國成立后,我國城市土地、房產制度的變革大致經歷了四個階段。

    第一階段為我國土地、房產法律制度初創時期。建國初期,根據當時具有憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》和隨后的《中華人民共和國土地改革法》、《城市郊區土地改革條例》等的規定,在全國農村和城市郊區實行了土地改革,廢除了封建地主土地私有制,使廣大農民分得土地并取得了土地所有權。1952年,在全國土地改革基本完成以后,開展了全國性的農業合作化運動,初期采用農民土地入股、集體耕種、收益分紅,但土地所有權仍然屬于原入股農民所有。隨著農業合作化運動的深入,經過高級農業合作社和人民公社化,農村的土地私有制轉變為集體所有制,但農民的宅基地、自留地、自留山仍然屬于農民個人所有。這種制度在1954年我國的第一部憲法里得到確認。在城市,建國初期,首先沒收了敵偽財產,接收國民黨政府房地產檔案,代管無主房產,確認房地產產權歸屬,建立了新中國房地產管理機構,按照歷史延續的房地產制度,確認了公民個人房產所有權和土地所有權制度。在隨后進行的社會主義改造中,對資本主義工商業實行了贖買政策。對出租私有房產的房產主,以給付定金的方式,逐步使城市房產發展成為以公有制為主體的房產體制,但對于城市居民用于個人居住的私有房產仍然保留了私有制,而已對私產房所占有的城市土地,以征收房地稅的方式確認了私產房主享有了城市土地使用權。

    在我國土地、房產法律制度初創時期,最重要的法律制度就是1954年我國頒布的第一部憲法。這部憲法規定"礦藏、水流,由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有;國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定的條件,對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。"

    第二階段為20世紀60年代中期至70年代末的"文化大革命"時期。這一時期由于受極左思潮的影響,公民的財產權得不到保障,公民的私產房可以任意地被強占或收歸"公有".房地產法律制度被廢除,政策成為調整各種社會關系的唯一依據。

    第三階段是從1978年黨的十一屆三中全會以后到80年代末。這一階段我國開始走上依法治國的道路。1982年憲法第十條規定:"城市的土地屬于國家所有。農村和城市效區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。"七是我國建國后首次在憲法中明確了土地公有制度。除此之外,在這一階段,我國在房地產領域頒布了大量的法律、法規,如《村鎮建房管理條例》、《城市規劃條例》、《城市私有房屋管理條例》、《國家建設征用土地條例》、《中華人民共和國土地管理法》、《民法通則》等。雖然這些法律法規條文規定還不十分規范,相互之間尚未能很好地協調,而且政策的作用還比較突出,但是可以看到,這一階段我國基本上形成以憲法為主導,基本法律為主體,輔之以單行法律的土地管理體系,確立了我國土地國家所有和集體所有的土地所有權體制。

    第四階段是從20世紀80年代末、90年代初開始的我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉換時期。為了向社會主義市場經濟體制過渡,確保改革開放的順利進行,1988年4月12日第七屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國憲法修正案,在土地立法方面突出了土地使用制度的改革。憲法修正案第二條規定:"任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。"1998年12月第七屆全國人大常委會第五次會議修改了《土地管理法》,頒布了《城市規劃法》,1991年頒布了《城市房屋拆遷管理條例》,1994年7月5日頒布了《城市房地產管理法》,2001年10月又重新修訂了《城市房屋拆遷管理條例》等等

。這一系列有關房地產管理法律、法規的頒布實施標志著我國房地產法制建設的逐步成熟,但是這其中有關私房土地使用權的確權和城市私房拆遷補償范圍問題,一直在法律上沒有明確規定,甚至有的相關規定中還有沖突。因此,為了保護公民的合法權益,也急需研究和探討在城市私房拆遷中對土地使用權的補償問題。

    三、城市私產房屋產權人的土地使用權應得到法律的確認

    我國城市土地國有制度的形成有一發展的過程,而城市私產房產權人實際享有的私產房土地使用權的原因是十分復雜的。這里有城市居民世代相傳的私有房產占有的土地;也有解放前或解放初期土地私有期間,城市居民買地蓋房、買房買地或借地蓋房取得的土地使用權;還有其他海外人士或華僑解放前后購置的房地產;也還有城市居民通過購買私產房同時取得的土地使用權等等,這種種情況雖然歷經年代久遠,但當時購置房產的房契、地契(包括解放前和解放初期的),甚至現在還能查到。按照我國有關的法律和政策,對敵偽財產可以沒收,對資本主義工商業的生產資料可以通過贖買政策進行社會主義改造,而對于公民個人的生活資料及相關的財產權利,既不能剝奪,也不能無償征收,更不能無償征用。保護公民財產權是法制國家的最基本原則之一。

    城市私產房產權人所享有的國有土地使用權的法律依據,雖然現行法律中未有具體規定,但在有關的法律規范中對這一問題還是作出了明確的解釋。1990年4月23日國家土地管理局在給最高人民法院《關于城市

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