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上海市城市地下空間開發利用管理立法研究

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

    城市地下空間資源作為城市的自然資源在經濟建設、民防建設、環境建設及城市可持續發展方面具有重要意義。上海作為我國最大的經濟中心,肩負著建成"一個龍頭、三個中心"的歷史使命,但是,上海城市用地的嚴重不足,在很大程度上制約著上海的進一步發展,固而,向地下要空間,有效地開發、利用地下空間,以緩解上海城市發展中的多種矛盾,使地上地下協調發展,把上海建設成為立體化、現代化的城市,就具有特別重要的意義。

    一:現狀與問題

    上海是長江三角洲沖擊平原的一部分,地勢平坦,平均海拔高度4米左右。地基土全系第四紀三角洲堆積物和沉積物,地基承載力一般為10-13噸/平方米。距地面深21-30米處有2.5-5.0米厚的暗綠色硬土層,為樁基和地下構筑物的良好支持層。潛水埋藏深度為0.5米左右,地下水對硅酸鹽水泥不具侵蝕性。上海的地質條件為城市地下空間開發利用奠定了比較好的基礎。

    (一)現狀

    1、規劃現狀

    目前,有關主管部門已編制了地下交通、地下市政基礎設施方面的專業規劃;市民防辦公室作為全市民防工作的主管部門,于1992年組織編制了上海市民防工程與城市建設相結合的專業規劃;黃浦區和盧灣區民防辦于1996年編制了該區域的地下空間總體規劃;近兩年,有些區結合部分地區改造和開發編制了地下空間詳細規劃。

    2、建設現狀

    地下主要交通設施:

    (1)三條黃浦江越江隧道:1970年建成的打浦路隧道,全長2783米,外徑10.224米;1989年建成的延安東路隧道,全長2261米,外徑11.3米;1996年建成的延安東路復線隧道,全長2207.5米,外徑11.22米。

    (2)1994年通車的地鐵一號線(自莘莊至上海米車站),全長 16.1公里,設有11座地下車站,4座地面車站。地鐵2號線一期工程(自浦西中山公園至浦東張江車站),全長 18.2公里(其中地下16.2公里,地面2公里),設有12座地下車站,一座地面高架車站。

    (3)16條人行地下過街(含6條鐵路道口);7條車行下立交。

    (4)地下停車庫,有227個,使用面積56萬平方米。約能停13000多輛車。

    地下主要市政基礎設施:

    (1)各類地下管線(包括上水、雨水、污水、燃氣、電力、電信等)長1萬余公里。張揚路管線共同溝11.25公里。

    (2)黃浦江越江管線隧道5條,其中石油管線隧道2條,電力電纜管線隧道3條。

    (3)上海合流污水治理一期工程20.48公里,二期工程53.77公里。

    (4)地下水庫工程33個,蓄水量約50萬立方米;半地下雨污水泵站270余座。

    (5)1300余口深井,口徑63毫米至400毫米,深度在78米至500米,約50%分布在各大紡織廠。

    其他地下設施:

    結合民用建筑修建的地下室、半地下室及其它地下工程約有11000個,使用面積約360萬平方米。主要用于旅店、商場、住宅、辦公、車間、文化娛樂、倉庫等。

    3、管理現狀

    為適應城市現代化建設和城市可持續發展建設的需要,根據《中華人民共和國城市規劃法》,建設部于1997年頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》。這個規定確定了我國城市地下空間開發利用管理的原則,明確地下空間建設的項目應向規劃和土地主管部門申請辦理工程規劃和土地使用許可證,規定了地下空間的工程管理。從上海的情況來看,1993年,上海市政府頒布了《上海市民防工程管理辦法》,辦法具體規定了民防工程的開發使用、維修養護和管理機構,規定市民防辦公室是本市民防工程的主管機關,各區縣民防辦公室負責本地區的民防工程的管理。

    地下建筑有其特殊性,采取積極的安全措施非常重要,因而國家在這些方面已有相應的技術規范和技術標準,具體的規定有:《地下工程設計規范》、《地下工程防火規范》、《地下工程防水技術規范》、《地下工程驗收規范》;還有專業工程規范,如《地下鐵道設計規范》、《地下車庫消防規范》、《地下工程消防安全治理標準》等。

    (二)問題

    1、無統一規劃

    本市地下空間的開發缺乏統一的、詳細的規劃,各行業按照各自的發展需要自行建成的地下建筑,缺乏整體性、系統性。上下不協調,矛盾較多,綜合效益不明顯。目前,市市政工程局管人行過街地道、越江隧道等基礎設施類型的地下工程,市建委管地下管道建設和一般地下工程建設,市民防辦管民防工程。由于相互之間缺乏溝通與聯系,常常出現這樣的的情況:計劃埋設管道的線路,卻已經造好地下工程,使得管道線路不得不改道,而改道又造成大量增加成本。此外,高層建筑的樁基基礎給地下空間開發造成了新的障礙,對地下鐵道、地下管線、共同溝等有延續性的工程建設造成非常大的困難。

    2、地下建筑物、構筑物的產權關系不明確

    由于現行法律未對地下建筑物、構筑物的產權關系進行明確,投資者建設地下建筑物、構筑物后拿不到產權證,影響了投資者的積極性。

    3、地下工程之間缺乏連通

    由于對地下工程之間的連通未引起足夠的重視,造成現有地下工程之間缺乏連通,既影響了其戰備效益,又影響了其經濟效益的發揮。

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nbsp;   4、地下空間的開發利用缺乏相應的優惠措施

    地下空間的開發利用固然是土地價格上漲和經濟技術條件已經具備這一推力和拉力相作用的結果,但政府在這一過程中的積極引導也至為重要。國外發達國家從可持續發展戰略出發,都對開發、利用地下空間制定了相應的優惠措施。上海現在除開發利用民防工程有一定的優惠措施外,其他無相應規定,不利于大規模的開發利用地下空間,也與可持續發展戰略不相適應。

    5、多頭管理與無人管理并存

    城市地下空間開發利用管理中的問題,既是在無統一規劃的基礎上的多頭管理,以及由這種多頭管理帶來的無序與混亂,又是實際上的無人管理。從多頭管理的角度看,目前,市市政工程局管人行過街地道、越江隧道等基礎設施類型的地下工程,市建委管地下管道建設和一般地下工程建設,市民防辦管民防工程。由于相互之間缺乏溝通與聯系,常常出現這樣的的情況:計劃埋設管道的線路,卻已經造好地下工程,使得管道線路不得不改道,而改道又造成大量增加成本。這種管理體制的多頭與無序亟待得到改變。從無人管理的角度看,如果不是地上地下一體開發建設的工程,而是單獨建設地下工程,向哪個部門提出申請,接受申請部門根據什么來核發規劃許可證,如何發放規劃許可證,都還不明確。因而,這種無人管理的情況也急待得到改變。

    二、立法的必要性與可行性

    (一) 從上海城市未來的發展看其必

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