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我國“城中村”改造中的土地權利問題分析

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  「摘 要」“城中村”是我國城市化進程的快速發展的必然結果,其根本形成原因是土地的二元所有制結構,“城中村改造”只有解決了土地二元所有制問題,“城中村”才能成為真正意義上的城市,而要解決土地的二元所有制問題也只有通過征用途徑來完成。

  「關鍵詞」城中村 土地所有權 土地使用權 征用

  一、我國“城中村”現狀及形成原因

  所謂“城中村”,是指在城市高速發展的進程中,由于農村土地全部被征用,農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后,仍居住在由原村改造而演變成的居民區,或是指在農村村落城市化進程中,由于農村土地大部分被征用,滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落,亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”,僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中,位于城區邊緣農村被劃入城區,在區域上已經成為城市的一部分,但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”,這種獨特的地位和現象,必然會帶來一系列的社會問題:(1)人口雜亂,“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴峻。(2)城市規劃滯后,違法違章建筑相當集中,“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差,村民居住環境差。(3)基礎設施不完善,衛生條件太差。各種管線雜亂無章,排水排污不暢,垃圾成災。街巷狹窄、擁擠,存在嚴重消防隱患,(4)土地使用存在諸多問題,宅基地、工業用地、商業用地相互交織,非法出租、轉讓、倒賣,管理混亂,等。“城中村”不僅影響城市的美觀,也阻礙城市化進程,制約著城市的發展,已成為困擾許多城市發展的“痼疾”。

  究其原因,在于“城中村”形成和發展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發現“城中村”形成的主要原因:從客觀上來說,是我國城市化進程的快速發展的結果1.改革開放的20多年中,城市化的進程加速發展,我國的城市數目從1978年的320個發展到現在的662個。城市建成區面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發展,需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了,當地的農民,卻仍然留在原居住地,并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農村”的運動發生了。村莊進入城市,形成了“城中村”。從主觀上來說,是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的,這也是深層次的制度原因。 所謂城鄉二元管理體制,是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式,二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有,而農村的土地屬于農村集體所有的制度。而在一些“城中村”內形成了以城市與農村“二元所有制結構”并行存在、共同發揮作用的“邊緣社區”特征。“從個體理性選擇的角度看,‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成,是農民在土地和房屋租金快速增值的情況下,追求土地和房屋租金收益最大化的結果。”2因此,從“城中村”的歷史變遷可以發現,土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得村民可以低價甚至無償地取得土地的使用權,集體將宅基地按戶劃撥,由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金,土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村” 形成的進一步加劇。故而,我國“城中村”的改造也應從根本的土地制度及權利開始。

  二“城中村”土地權利現狀

  “城中村”土地權利現狀包括土地所有權狀態和土地使用權狀態兩者情形。

  1、“城中村”土地所有權狀態

  根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結構”。土地所有權狀態依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規定,具體劃分為“城市市區的土地屬于國家所有”,“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中,位于城區邊緣而被劃入城區,成為城市的一部分,既有城市的一些習性,又擺脫不了農村固有的特質,是二者的混合體。“城中村”土地的所有權狀態大體可分為三類:(1)、已“撤村建居”,土地被國家全部征用,農民不再享有集體土地所有權,村已經被城市完全包圍,原農民已全部轉為居民,只是保留著農村傳統的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”,它經過改造已融入城市之中,不再是“城中村”改造的對象。(2)、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用,土地所有權部分屬于國家所有,部分屬于集體所有,但原農民未轉為居民。(3)、尚未“撤村建居”,但已列入城市框架范圍,土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”,是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權狀態有國有土地所有權與集體土地所有權兩類,兩種土地所有權從表象看,僅是所有權主體不同而已,但其實質是不平等的,表現在:(1)國家所有權的權利主體是國家,而集體所有權的權利主體為集體。根據土地法第10條:集體所有權的權利主體又分為:鄉集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權在集體與國家之間可以進行轉化,且是單方的,只能由集體所有權向國家所有權轉化,而不能是國家向集體所有權轉化;同時集體所有權主體之間是不能相互轉化的。(2)集體所有權向國家所有權轉化的條件是唯一的,我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定,方式為出讓,這種行為其實質可以看作是一種買賣,只不過是一種強買強賣罷了,只有一方當事人(國家)的意思,幾乎是容不得對方(農村集體)意思表示,農村集體只有強制取締的義務,這就難以保證交易的公平了,自然出現了現實中征地賠償款太低,侵害農民權益的事件的發生。(3)兩種所有權的權能上也是完全不平等,主要體現在兩種土地使用權上。而“城中村”土地所有權往往表現國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大,“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢;同時也表現集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”,為征用后轉讓土地使用權獲得商業上的利益,因此,農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價,甚至漫天要價,憑此來保留其土地所有權,村落在城市中得以延續。

  2、“城中村”土地使用權狀態

  土地使用權是指土地使用者在法律允許范圍內對土地享有占有、使用、收益與處分的權利,即依法取得利用土地的權限。由于兩種土地所有權存在本質的差異,相應其土地使用權也不完全一樣,國有土地使用權僅有一種形式,而集體土地使用權又可分為宅基地使用權、農用地使用權與非農用地使用權。集體土地使用權與國有土地使用權雖在性質上都有物權性質,屬于他物權的范疇,但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制:①宅基地使用權依法不能轉讓、抵押;②只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體荒地的

土地使用權和抵押鄉(鎮)村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押;③集體土地使用權不能用于租賃;④集體土地使用權不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等,使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在“城中村”區域里,這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大,突出表現為土地使用權所產生的收益上,國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑,使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中,突破了原規則,尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現了“城中村”現實存在的情形:①大量的違章違規建筑存在,而沒有任何規劃與建設部門的批準;②存在大量亂占、亂圈地現象;③非法租賃土地;④以土地入股開辦各種實業;⑤用集體土地抵押貸款⑥用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區位性、固定性,多樣性,復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性,是它擁有旺盛的需求市場,土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。

  三、現階段“城中村”改造實踐中土地權利的處理。

  通過上述的分析可知,“城中村”是我國城市化進程中的必然產物,而它在現實中已發展成為我國城市發展的障礙。目前全國各城市都在對其進行著相應的改造,在改造的過程中,必須要面對形成“城中村”的根本原因,解決土地二元所有制問題,根除二者之間的差距,才能從根本上完成“城中村”的改造。在實踐中,針對土地權利這一根本問題,通常采取以下幾種措施:(1)“土地置換,異地安置”的方式。在城市的郊區由政

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