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對農村集體土地征用現狀的反思

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  引 言

  截止2003年2月底,國土資源部清查各類開發區6015個,這些開發區規劃面積達3.54萬平方公里,大大超過了現有城鎮建設用地總量。據十個省(市區)的統計,在458.1萬畝園區實際用地中,未經依法批準的用地占68.7%  .即在整頓的開發區的面積大于現有城鎮建設用地的總量,在實際園區用地中又有近七成的用地屬于違法占地。這一現狀一方面造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失,另一方面,失地農民生活無著,引發了很多的社會問題。筆者試圖從我國對農村土地征用的現狀出發,圍繞著農村土地的征用范圍、征用程序、征地用途、征地補償、救濟途徑等環節入手,反思在這些方面存在的問題,歸結原因,對相應的立法略作一下淺顯的建議。

  一、在農村土地征用過程中存在的問題

  我國土地的所有形式就是兩種,一是土地的國家所有制,二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移,它是國家為了公共利益的需要,依照法律的規定,在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后,將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。就是這看似簡單的所有權的轉移,實踐中卻存在著大量的問題。

  (一)“公共利益”概念的界定模糊

  《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于“公共利益”的解釋模糊不清,大多數學者認為,公共利益是指一定范圍內不特定多數人的共同利益。但同時要排除的二種錯誤傾向:一是公共利益必須是與全體人員都直接相關的,不與全體人員直接有關,就不應允許征地;二是以“不特定多數人”為幌子,將商業目的用地納入征用范圍。實際上,近兩年來“大學城”、“高爾夫”等一些大型征地項目風起云涌,帶有營利色彩的基礎設施、教育和醫療等公共事業項目也越來越多。

  (二)對非法占地行為的處罰力度過輕

  目前已查處的大量違法批地占地案件,往往是未批先征,未批先用,事后再補辦手續。即使被查處了,也常以“生米煮成熟飯”為由,再補辦手續,做善后工作,最終實現征地占地的“合法化”。 今年以來,全國已發現違法占用土地案件4.69萬件,結案2.78萬件。然而,只有193人受到行政處分,62名違法責任人被移送司法機關,16人被追究刑事責任,受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性,也沒有使違法者受到震懾。

  (三)征地補償過低導致失地農民生活毫無保障

  浙江省一項調查表明:如果征地成本為100,被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成,企業占四至五成,村級組織近三成,農民僅占5%至10%  .據經濟觀察報報道,距湖南省會長沙市僅8公里的長沙縣星沙鎮,是長沙市經濟開發區(國家級)所在地,“《財富》世界500強”企業中有5家落戶在此。“湖南經濟看長沙,長沙經濟看星沙”,這是湖南省當地現在流行的一種說法。長沙縣政府在1992年至2002年期間采取“化整為零”的方式違規征用1個鄉7個村約84個組的17278.675畝土地(其中5152.693畝為一類稻田),并故意混淆土地補償費和安置補助費的區別,至今拖欠1633戶6244名農民土地征用補償費約1.4億元,導致當地農民陷入失地又失業的境地,生活極度困難。

  在對農村土地進行征用后,政府通常給予四種補償費:土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的,后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后,受償的主體主要是集體經濟組織,而個人承包經營農戶不能作為受償的主體,只能在集體經濟組織中受償,失地農民不僅喪失了土地承包經營權,而且喪失了集體經濟組織成員的身份,成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活,由此引發糾紛和爭端就不可避免了。

  二、農村土地征用過程中導致上述問題的成因

  在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的,主要有以下幾方面的原因:

  (一)為局部利益故意模糊“公共利益”的概念

  我們并不否認為了公共設施和公益事業建設需要犧牲部分人或集體的利益,但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移,產生了明顯的不公平:政府以低補償從農民手中征用土地,又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”,顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害,另一方面,被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。

  (二)農村土地征用權的濫用

  農村土地的征用主要針對農村集體所有土地,其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子,以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地,甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同,強行征用農民承包的土地。當農村土地被肆意的征用,社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”,他們喪失了賴以生存的土地,又得不到相應的補償,尋求不到新的生存出口,于是,他們不斷地上訪、告狀,成為了社會不穩定因素。

  (三)征地程序中欠缺有效的監督機制,致使農村土地流失嚴重

  《土地管理法》第四十五條第三款規定:“征用農用地的,應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中,經國務院批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批;經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批,超過征地批準權限的,應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序,但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中,縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力,農村土地的所有權屬于村集體所有,但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表,同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府,由于在征用程序上缺乏有效的監督機制,很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批,或先征后批,或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低,很多土地在被征用后由于種種原因被閑置,造成了大量土地資源的浪費,致使農村土地流失嚴重 .

  (四)土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因

  首先,行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用,但未規定應給予響應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、

限制性的規定,但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次,補償辦法規定不合理、不科學,在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定:征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍,對安置費的補償規定為最高不超過十五倍,兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計,近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢?從《審計調查報告》所列數據中可以發現,長沙縣政府此次征地總投入的費用為14596.34萬元,拆遷征地面積13632.25畝,征地每畝平均只花費1.07萬元,而在賣給投資商時即使以每畝8萬元的最低價賣出,長沙縣政府也可從中至少獲利9.44億元。事實上,1995年以后,政府儲備的土地賣出的價格要遠遠高于每畝8萬元。一些了解事情經過的法律專家評價說:“長沙經濟技術開發區實際成了長沙縣政府謀求低成本發展和‘以地生財’的一條捷徑。”

  (五)欠缺合理的司法救濟途徑,土地糾紛不能得到很好的解決和處理

  筆者曾看到過一起“自貢土地征用”案件:1997年自貢市政府成立了“自貢高新技術產業開發區管理委員會”(簡稱“管委會”),并于1994年下發文件規定自貢市內劃出19平方公里的土地,由市管委會實行“統一征地管理”。1998年7月,自貢市政府授權管委會對城市規劃區內的居民房屋進行拆遷,但補償標準卻相當低,拆遷戶不滿遂于2000年4月5日以不滿

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