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違章建筑若干法律問題分析

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  摘要:近幾年,違章建筑的糾紛在法律實務中越來越多,若干問題在理論界也頗多爭論。本文主要從違章建筑權屬問題出發,認為違章建筑不能產生權利,只是可以出現占有的事實狀態,并從占有理論出發著重探討了違章建筑的租賃問題和侵權索賠問題,以期能適當解決若干理論爭論,在實務上提供某些建議!

  關鍵詞:違章建筑;使用權;占有;相鄰關系

  違章建筑,從嚴格意義上講,是指違反《土地管理法》、《城市規劃法》、《村莊和集鎮建設管理條例》等相關法律法規的規定動工建造的房屋及設施。有一種觀點認為,所謂違章建筑,是指未經主管部門的許可而擅自動工興建的各種建筑物。然而這種觀點雖有一定的道理,但是并不盡科學,其并沒有指明“違章建筑”中所謂“違章”的本質,只是一個籠統表面的定義,容易在指導實務中出現差錯。這個將在后面論及,這里暫不做具體討論!

  違章建筑依其“違章”的程度不同,有各種不同的情況。從表面上看違章建筑建筑人有無土地使用權上說,違章建筑大體上可以分為兩種:一是建筑人未取得土地使用權,因而也無法取得建筑許可證;二是在自己取得土地使用權的土地上建造違章建筑物,即雖有利用該建筑物占有范圍內的土地建造房屋等建筑物的權利,但未經取得建筑許可證而擅自建設的建筑。

  一、違章建筑的權屬問題

  有一種觀點認為違章建筑人對違章建筑物享有所有權,即使其違反了法律法規的規定,未取得土地使用權或者未經過政府部門的許可,但其所有權的取得并不因為是違章建筑而得全部否認,只是這種權利因為欠缺某些要素,所以應該是有瑕疵的所有權或者說不完全的所有權。然這種觀點對于所謂所有權的概念與意義有嚴重的曲解。所有權是一種全面的概括的占有、使用、收益與處分的權利,是一種統一的支配力,并不是占有、使用、收益與處分的各項權能的簡單的量的相加。黑格爾也說過:僅僅是部分的或暫時的歸我使用,以及部分的或暫時的歸我占有,是與物本身的所有權有區別的。……所有權本質上是自由的,完整的所有權。“[1]而按照現代民法理論,不自由或者不完全的所有權,就不是所有權[2].所以說,從嚴格意義上講,不存在不完全的所有權或者有瑕疵的所有權一說,認為違章建筑人對違章建筑的享有有瑕疵的所有權也是不科學的。

  另外有一種觀點認為,雖然違章建筑人對違章建筑不能享有所有權,但應該享有使用權。因為一般違章建筑人建造房屋后自己都有使用,而且一般別人不得侵犯其對違章建筑的占有與使用。然而筆者認為這種觀點也是不正確的。梁慧星教授認為關于使用權能,也就是所有權中的使用權能,須將其與實際生活中的“使用”一語區別開來[3].所謂使用,是指依物的性能或用途對物加以利用。實際生活中物的使用人都是有使用權人,此為通常情形。但也有例外情況,那就是無權使用。而使用權是基于所有權的一項權能,不存在所有權便失去了所謂使用權的意義。而上面所認為違章建筑人享有對違章建筑的使用權的觀點,便是混淆了使用權能與現實生活中的“使用”一語,也是不正確的。

  關于違章建筑的歸屬與利用問題,司法實踐中主要有以下幾種觀點:(1)不動產說。即認為違章建筑為不動產,建筑人享有產權。(2)動產所有權說。即認為作為違章建筑整體,因其違法性,所有權及其他派生的權利不得承認,但構成違章建筑的建筑材料本身作為動產是合法的,因受法律的保護。(3)占有說。即認為建筑人對違章建筑的占有,作為一種事實狀態受法律保護,除執法機關依法處理外,建筑人可以對建筑物可以自己占有與一定的使用,禁止他人侵犯建筑人對違章建筑的占有。依前面的分析,不動產說是不可取的,這里不再做贅述。而動產所有權說雖然有一定的合理性,卻也有一定的缺憾,。這個將在后面的侵權索賠問題中具體討論。而筆者更贊同的是第三種觀點,占有說符合物權法原理,是可取的。依通說認為,占有是一種事實狀態,而非權利。“占有是主體對于物基于占有的意思進行控制的事實,占有首先是對物的一種事實上的控制。……不管占有人對物的控制是否具有據為己有的意思,只要客觀上的控制狀態形成就可以構成占有。”[4]占有可以是有本權的占有,也可以是無本權的占有。而在建筑人對違章建筑物,雖不享有所有權(本權),但由于其實際的管理與控制,也形成了一種占有,并受法律的保護,他人不得隨意侵犯。

  在這里還要順便討論一下違章建筑的拆遷問題。前面提到有一種觀點認為所謂違章建筑就是指未經主管部門許可而擅自動工興建的各種建筑物。筆者也批評了這種觀點的不科學性。因為在指導實務中,這種觀點將會引起很大的差錯。中國經濟時報就曾有一篇文章上指出:“違章建筑”僅僅表示他的建筑違反了地方政府(大多為城市規劃局)的相關規定而地方政府并非立法機關,政府文件僅僅是行政法規,而并非國家法律,而認定是否是公民的合法財產,是必須依照國家的相關法律為依據的。“[5]該文有個觀點認為違章建筑也是公民的合法財產,而既然是合法財產,便不得隨意沒收,當政府拆遷時,也得給予補償。該文的立足點就是筆者上面所說到的對”違章建筑“的不科學定義。筆者認為違章建筑并不是簡單的所謂未經相關主管部門的許可而動工興建的建筑物,其本質上是違反了《土地管理法》、《城市規劃法》等相關法律法規的規定而建造的房屋及其設施。依據我國《民法通則》的財產所有權的取得需符合法律的明文規定的要求,違章建筑并不能認為是合法財產,也不存在權利。如果依上文作者的觀點,如果違章建筑的拆遷也需要補償,那對國家又會有怎樣的負擔,國家又是否需要為公民的非法行為所帶來的損失埋單?公民不但不會因為自己的違法活動而承擔責任,甚至還可以獲得補償利益,這是值得我們深思的。

  二、違章建筑的租賃問題

  (一)違章建筑租賃合同的效力問題。隨著時常經濟的發展,房屋租賃合同糾紛日益增多,尤其是一些違章建筑的租賃糾紛,有愈演愈烈的趨勢。而關于違章建筑的租賃合同的效力問題,多有爭論。一種觀點認為違章建筑的租賃合同應該是有效的,首先,我國合同法關于租賃合同的規定并沒有明確出租人應該是出租物的所有權人;其次,因為違章建筑的建造人對建筑的占有,還可以附帶有使用,收益的權能,因而違章建筑人也可以把建筑物出租而獲得收益。但筆者認為這種觀點是不可取的。首先,雖然合同法沒有明確規定租賃合同中的出租人應該是所有權人,但《城市房地產管理法》第52條卻明文規定了租賃合同中出租人應該是出租物的所有權人,而且《城市房屋租賃管理辦法》以及一些地方性法規也都有明文規定違章建筑不得出租。所以可以說,我國的立法例是不承認違章建筑租賃合同的效力的。其次,從占有方面來看,,按許多學者的解釋,羅馬法上的占有只是一種事實狀態,它是“一種使人可以充分處分物的,同物的事實關系,它同時要求具備作為主人處分的實際意圖。‘占有’這個詞的含義是指真正的掌握,一種對物的事實的控制。”[6]而德國學者耶林也認為占有不同于所有權,“所有權應由法律做出保障,占有是通過事實關系來保障的。”[7]所以說占有并不是一種權利,也不可能衍生出使用與收益的權能,從使用角度看,與前面所說的,也只是一種事實狀態,是一種無權使用,與所有權之使用權能是不相同

的,而所謂收益,因為沒有權利依據,也是一種不當得利。綜上所述,違章建筑的租賃合同因為違反法律的強制規定應該是無效的。

  但就目前中國的關大農村來看,很多農村為了發展經濟,積極招商引資辦廠,沒有經過任何規劃、報批、報建,建起了大量的廠房、工棚,表面上是以廠房出資他人(多為臺商、港商)合作辦廠,實際上是出租廠房收取租金。從上面的縫隙來看,這樣的租賃行為是非法的,不應受法律的保護。然而現實中,農村集體收入很大一部分是靠這種違章建筑出租獲得的,村民的分紅也就靠這一塊。不幸的是很多外商賺足了錢后,有的長期拖欠租金,有的逃跑了,有的甚至留下一身債務要集體來背。這種現象目前較突出,起訴到法院,法院又無法依法保護,村民怨氣大。法院處于一種兩難境地。一方面,不能明知是違法建筑出租,也給予保護。另一方面,法院作為地方經濟秩序與經濟穩定的維護者,又不忍心看到村民受到巨大的經濟損失,而且因為法院的依法辦事導致村民對法院的工作的誤解,是任何法院工作者所不愿看到的。對類似的案件,我們在審判實踐中究竟如何處理,似乎是困擾法院的一個難題。然而從宏觀的依法治國觀念來看,這類問題并不難處理,法院并不是簡單的地方經濟的維護者,而應該是整個社會秩序的維護者。只是在處理這類問題的手段與措施上,應該靈活、機動,應該對當事人曉之以禮、動之以情。另一方面,依法辦案對于遏制當前農村正盛的違章建筑之風也是有很大好處的。

  (二)違章建筑租賃中的租金問題。有一種觀點認為租金應該適當保護。即認為雖然租賃合同應該無效,但實際上承租人已租用了房屋或者場地,本著實事求是的原則,仍應給予一定的

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