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集體非農建設用地使用權流轉管理面臨的主要矛盾與對策

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  現行法律規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,換言之,集體土地資產價值的實現只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設用地供地渠道的單一性,使得集體土地各種產權不僅先天發育不足,而且后天還受到種種歧視,集體建設用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉,一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法,利少弊多,其最大的弊端在于:人為制造了國家所有制和農民集體所有制在土地收益權上的不平等。以現行的征地制度為例來分析,不難看出這一點:在用地者所要支付的總地價的構成來看,第一部分為用地單位所要支付的被征地農民及集體經濟組織的土地補償、安置等費用;第二部分為上繳國家的各項稅、費;第三部分為交地方政府的土地出讓金及各項配套費用。在這過程中,用地者動用了國家征地權(實際上顯得過于泛濫),以相當低廉的使用資源的“補償”價格代替國家解決了對農民集體土地永久性所有權的“買斷”,取得了一定年限的土地使用權;國家在得到用地者支付的土地稅、費后,擁有了永久性的土地所有權;農民(包括農村集體經濟組織)在得到了一定的土地補償(這種補償在總地價中所占比例是較低的)后永久性失去了在土地上投入、收益的權利。

  這種由于歷史原因形成的不合理已引起越來越多的有識之士的關注和政府管理部門的反思。在市場經濟條件下,如何確保經濟和社會可持續發展對資源的合理利用,如何切實保護農民的土地財產權,維護集體土地所有者的合法權益,促進農村的社會穩定,已成了從中央到地方各級政府普遍關注的熱點問題。筆者以為,在《憲法》承認農村集體土地所有權與國有土地所有權并存的今天,國有土地、集體土地不同的“出身”不應該影響各自主體產權的地位。如同國家對城鎮國有土地使用權擁有土地處置、收益等相應權利一樣,農村集體土地的處置、收益權也應交還給集體土地所有者。兩種產權,納入同一市場,可促使其互為補充,共同發展,這是本文立論的基礎。下面,本文將就集體建設用地流轉管理方面存在的幾種矛盾作些剖析,并結合實際談談對策。

  一、當前面臨的主要矛盾

  (一)在城市化進程中大批集體土地轉為國有與離開土地的農民進城后缺少基本生活保障之間的矛盾

  新《土地管理法》實施以來,隨著城市化進程的加快和土地用途管制的逐步到位,在城市規劃區內各功能區的劃分越來越具體。而所有權則體現為單一化。以近郊工業園區為例,按現行政策,這類項目用地必須使用國有土地。考慮到招商引資的“門檻”問題,一般工業用地地價普遍較低,而地方政府在這其中又不可能貼補資金,因此,犧牲較多的往往是集體土地所有者的利益。這種情形類同于20世紀70—80年代初各種鄉鎮集體企業大規模興起時。所不同的是,鄉鎮集體企業以低成本取得地價,以后土地增值部分的產權仍界定為鄉鎮集體所有,而且從理論上講,每一個集體經濟組織成員都將有可能享受未來土地增值所帶來的利益。而現行工業園區以低成本取得地價,源源不斷的增值部分卻名正言順歸企業(轉化為利潤)及國家(轉化為稅收)所有。雖然出讓金的大部分返還給了鄉鎮,但一次性較低的補償費不足以解除失去土地后的農民長期的后顧之憂。

  不少農民雖然進了城。但由于種種復雜的歷史原因,使他們在諸如就業機會、社會保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權利,由此造成這一大批“非農業人口”進了城卻離不開村。為了維持基本的生活,出租、買賣宅基地等隱形交易現象就產生了,客觀上造成了城鄉結合部土地管理上的混亂。且大量農村待業人員的存在也成了潛在的社會不穩定因素,反過來,又加劇了農村人多地少的矛盾。

  (二)集體建設用地流轉主體的約定性與流轉方向客觀上的要求多元化之間的矛盾

  集體非農建設用地使用權流轉受現行法律規章的制約,一般都嚴格設定了范圍:①地域范圍在規劃區以外;②使用主體為同一集體經濟組織內部,一般外來經濟成分原則上要求使用國有土地。但實際操作中,往往陷入兩難境地:首先,從主觀意愿來講,鄉鎮集體經濟組織希望在更大范圍內盤活存量資產,確保集體土地資產利益實現的最大化;其次,從客觀條件來講,既然承認集體建設用地是一種資產,它必然要隨同其他資產進入市場。而在資產盤活中,必然不可能受“同一集體經濟組織”的限制。以湖州市為例,改革開放以來,個私經濟、民營企業發展迅猛,使用集體建設用地成本低、方法靈活等優勢吸引了一些尚處在資本原始積累階段的小型作坊式企業。因此,跨村跨鄉鎮承租、受轉集體存量建設用地(連同廠房、機器設備等)的現象相當普遍。如按現行習慣做法,所有這些項目用地都要先征為國有再補辦出讓,企業不堪重負,鄉鎮集體經濟組織也沒有積極性。此外,抵押作為一種準轉讓行為,集體建設用地隨同地面建筑物一并抵押時,一旦抵押權實現,也涉及集體建設用地跨越“同一集體經濟組織”進行流轉。因此,在當前法律己允許國有土地使用權的使用主體擴展到境內外所有經濟組織或自然人的情況下,對集體非農建設用地使用權流轉,在強調規劃協調、用途管制前提下,也不應該人為設置障礙。客觀存在的實際要求我們在設定集體建設用地使用主體時應有所突破。

  (三)農村村民一戶一宅政策的硬性規定與實際上隨著大量農民離鄉進城而帶來的宅基地被動連同私房買賣現象之間的矛盾

  新《土地管理法》明確規定,農村居民只能一戶一宅。且法律嚴禁宅基地買賣。在城郊結合部,如涉及全隊(組)農轉非,宅基地通過整體置換、復墾的,就不存在宅基地買賣問題。但大部分遠離城市的鄉村,村民或異地打工進了城市,或投親靠友離開了故土的現象不同程度存在著。在變賣房產中,勢必涉及宅基地轉移。據前幾年調查,集體土地流轉中占相當比例的就是宅基地的買賣;此外,在各種經濟活動中,以農村村民私宅進行擔保、以致擔保實現時法院裁決房產(連同宅基地)過戶的現象也不在少數。雖不合法,但卻在情理中,因為宅基地上建造的房屋屬于農民的私產,是農民投資所形成的。如簡單規定為“不予辦理”,一是剝奪了農民住房的私有財產權,人為制造房與地的分家;二是客觀上縱容了私下買賣行為(在政府部門“不予辦理”的同時,不少城市居民以低廉的價格購得鄉村農民住宅作為別墅,就是例證)。但如按現行做法補辦出讓,則矛盾更多:一是征用主體難以界定;二是土地補償難以到位;三是不便于管理-規劃區外村民住宅群中夾雜著零零星星的國有土地,這些零零星星的國有土地,往往會成為集體管不了、國家又管不好的管理“空白區”。

  (四)集體土地所有權變更補償低與改變用途后(尤其是征為國有后)帶來巨額土地收益之間的矛盾

  以集體建設用地使用權從村級所有變更為鄉(鎮)級所有為例,一般對所有權的界定是按照原集體企業的隸屬關系:企業原是鄉(鎮)投資興建的,土地界定為鄉(鎮)級所有;是村投資興建的,則為村所有。然而,20世紀七八十年代鄉鎮企業在起步階段辦理使用手續時,對農民的補償是極其有限的,且方式多樣。有的僅以安排村民進企業的方式處置。企業一旦轉制,這些村民大多又回到了村里,這使鄉鎮集體對村級集體(包括農民)的土地安置補償往往落了

空。所以,這個問題如處理不妥,就侵犯了村集體經濟組織的利益;另一種情況是規劃區內土地征為國有的(尤其是規劃一旦確定為商貿、房地產用途的),往往所有權一轉變即地價猛漲。同一宗地,無期限的集體土地所有權征地補償低,而所有權變更后一定年限的土地使用權價格高,這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。于是,一方面在企業補辦征用手續時,集體土地所有者抵觸強烈;另一方面,規劃區內集體土地新的私下流轉現象又頻頻發生,包括鄉鎮政府擅自改變土地用途,進行房地產開發、建造商業用房私下轉讓、出租等案件時有發生。

  (五)集體資產的捉襟見肘與集體土地收益使用的隨意性之間的矛盾

  鄉鎮集體企業發展走過了20多年的歷程,其發展也有類似于國企發展的階段與過程。到進行轉制時,集體經濟三大資產中,貨幣資產匱乏,固定資產也差不多折舊光了,所剩的就是土地資產,它成了加強農村基礎設施建設、土地整理開發、保證農村社會長期穩定、增加農民收入的最重要的資金來源。然而,長期以來由于農村集體土地所有權主體被虛化,鄉(鎮)政府作為最基層的一級國家行政機關與鄉(鎮)資產管理委員會作為集體土地所有權產權代表兩者之間的關系容易被混淆,其結果往往導致集體建設用地流轉收益最后成了補充鄉(鎮)財政不足,用于支付機關干部工資福利的財源,而失去了土地的農民的后顧之憂仍然沒法解決。同時,相比較國有土地收益由土地管理部門、財稅部門實行嚴格收支兩條線的管理及制約機制,鄉鎮集體土地收益的使用缺乏相應的制約與監督。

  二、主要對策

  市場經濟條件下,土地管

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