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城市土地儲備征購方式與補償標準研究

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  土地儲備機制是我國城市土地管理制度的創新,目前全國有70多個城市建立了土地儲備機構,在規范土地市場、土地資產保值增值、促進國有企業改革、加快城市建設等方面取得了顯著的效果。由于我國土地儲備制度建立時間不長,理論指導和法律規范還十分缺乏,也沒有比較成熟的經驗可以借鑒,所以運行中也存在一些需要進一步研究和探索的問題。其中,怎樣以適當的方式和價格、在適合的時間、按照適宜的數量取得儲備土地,是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題。本文根據紹興市土地儲備中心一年多來實際工作的體會,結合有關土地經濟和土地管理的法規和政策,對此進行初步的探討。

  一、目前儲備土地的來源和補償標準

  (一)儲備土地的來源

  按照紹興市政府第33號令《紹興市市區土地儲備暫行辦法》所規定的范圍,目前紹興市儲備土地的來源主要有:①因單位搬遷、解散、撤銷、破產或其他原因停止使用的原劃撥國有土地;②市政府指令征購的土地;③以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地;④因國家建設代征而未處置的土地;⑤被依法收回的國有土地;⑥土地使用權人申請市土地儲備中心回收的土地;⑦其他需要進行儲備的土地。從以上市政府所規定的土地儲備范圍我們可以看出,儲備土地的來源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地。

  但是,從土地儲備中心實際運作的情況來看,儲備土地的來源范圍和渠道還不夠寬暢。根據紹興市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統計表1(略),可以發現主要存在3個突出的問題:

  1.儲備土地規劃用途單一。目前儲備土地的規劃用途基本為居住用地,占總土地儲備量的96.6%。這使得土地儲備中心難以發揮在政府調控土地市場中的作用,同時也不利于土地資源的合理調配,今后應向工業用地,商住用地、文教用地等多用途方向延伸。

  2.儲備土地來源單一。以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其余都來自市區停產的工業企業用地,占總量的90.7%。事實上,舊城改造、城中村改造、城鄉結合部開發都可以提供儲備土地來源,市區擴大過程中新增建設用地也應該逐步納入土地儲備范圍。

  3.城市土地一級市場未壟斷。目前在紹興市區雖然建立了土地儲備制度,但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場,沒有做到“一個口子進,一個口子出”。由于城市建設飛速發展,基礎設施、公共設施和景觀設施的需求量非常大,相應需要投入巨額資金進行建設和改造。于是市政府采用以土地換資金的政策,給相關部門一部分土地,由其先自籌資金進行建設,待可出讓土地拍賣后再回收資金。除了土地儲備中心外,能夠對市區國有存量土地進行回收整理開發和制定供應計劃的部門主要有紹興市城市建設發展投資有限公司、紹興市交通建設投資有限公司、紹興市河道整治投資有限公司等3個公司,它們分別隸屬于紹興市建委、紹興市交通局和紹興市河道辦。截止2000年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示。在一級市場上多頭供應土地不利于政府調控土地供應總量,制約了土地儲備功能的實現。

  (二)征購土地的補償標準

  目前,紹興市土地儲備中心在征購和回收土地時,對土地、地上建筑物等進行一定的補償,補償方法按照市政府第33號令執行,分50萬元/畝、40萬元/畝、30萬元/畝3個檔次進行補償。一般對于住宅、商業用途的土地,在環城河以內的按50萬元/畝補償,環城河以外的按40萬元/畝進行補償;對于回收后作為綠化用地的,一律按30萬元/畝標準進行補償。這種補償辦法簡單、方便,易于操作,但是對于某些土地使用者,特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲備中心取得土地的阻力較大。土地回收時間延長,增加了儲備的成本。另外,根據目前的補償政策,在土地出讓后有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲備中心所儲備的土地在權益方面留有尾巴,增加了將來土地增值收益分配的復雜性。

  3個檔次的土地回收補償標準,在土地儲備制度建立之初,不失為一種簡便易行的補償方法,但隨著土地儲備制度的逐步規范和完善,這種補償方法的不合理性已日益顯現,主要表現在沒有體現回收土地之間的多種差異性:

  1.土地使用權產權結構差異。由于歷史的原因,我國土地使用權產權結構比較復雜,有有償劃撥、無償劃撥和有償出讓等方式,用地單位的土地權益和成本差異很大。目前許多用地單位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已經遠遠高于所規定的補償標準,如果按照目前規定的補償標準進行回收,回收難度就特別大。

  2.土地原用途差異。回收補償的實際操作是按新規劃用途為住宅、商業用地的地塊,以環城河為界,以內為50萬元/畝,以外為40萬元/畝;規劃用途是綠化、道路用地的統一按30萬元/畝進行補償。而沒有考慮土地的現有用途和用地單位的實際土地收益。

  3.土地區位和綜合價值差異。3個檔次的補償分類不能充分體現級差地租理論,因為同在環城河內的不同地塊,其交通條件、地理位置、商服繁華度和公共服務設施的完善程度差別是較大的,因而其價格差別也是很大的。因此,單純以環城河為界劃分的方法就不盡科學,更應以基準地價考慮土地級別范圍。

  4.原土地使用單位差異。原土地使用單位包括企業、事業單位、政府機關等,企業又分為國營企業、集體企業和個體企業等,他們取得土地的方式和利用效益有很多差異,企業目前經營情況和社會負擔也不同,但目前的補償標準沒有考慮這些情況,增加了回收土地的難度。

  可見,制定合理、科學、可操作的土地補償標準已經成為當務之急,既體現了城市土地儲備制度運作的客觀需要,也對社會穩定和利益平衡有直接的影響。

  二、土地征購的臺理范圍和具體方式

  (一)合理的土地征購范圍

  從我國土地所有制的形式、土地儲備機制的功能定位以及杭州等地土地儲備制度運行的經驗看,合理的土地征購范圍應是由政府完全壟斷一級土地市場,即所有城市存量土地和增量土地在出讓前都只能從土地儲備中心這“一個口子進、一個口子出”。根據紹興市區土地本身的特點,我們認為紹興市合理的土地征購范圍應包括4個方面:

  1.進入城市建設用地范圍的農村集體土地。農村集體土地對于城市建設用地來講屬于增量土地范疇。一般包括以下幾種農村集體土地:①因城市擴大征用郊區農村集體土地;②因規劃和城市建設的需要,征用“城中村”的集體土地;③因城市建設和規劃的需要征用集體企業土地。對集體土地變為國有土地,土地儲備中心應嚴格按照《土地管理法》進行征用,并貫徹保護耕地的原則。對于“城中村”,根據城市規劃要求和原則,應該實施“撤村建居”的戰略。

  2.城市存量土地中的劃撥土地。城市存量土地中,大部分是歷史上國家以劃撥方式交給企業和單位使用的土地,可以由土地儲備中心代表國家收回,它是土地儲備中心土地儲備的主要內容。劃撥土地使用者的土地主要包括:①因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原

因調整出的劃撥國有土地;②因實施城市規劃、舊城改造和土地整理,市政府指令收購的土地;③土地使用權人申請土地儲備中心收購的土地;④其他需要進行儲備的國有劃撥土地。

  3,城市存量土地中沒有經過出讓和劃撥的土地。由于歷史原因,城市存量土地中還有一些產權沒有歸屬任何單位的國有土地,應該進入土地儲備體系。主要包括:①市區范圍內無主土地;②市政府代征的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部門依法收回的荒蕪、閑置的國有土地;⑤土地違法案件經依法查處,依法沒收的土地;⑥以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地。

  4.出讓土地中被政府收購的土地。土地儲備中心的儲備土地來源除了增量土地和存量土地中尚未有償出讓的部分外,還應向土地的二、三級市場開拓儲備土地的來源,即已經出讓給土地受讓人并進入土地二級市場的土地。包括土地受讓人土地開發后進行轉讓的土地和銀行抵押處置的土地等。對于這些土地,土地儲備中心根據土地市場供應計劃和城市發展規劃,必要時可以在土地市場收購,或者行使政府優先購買權,以達到政府調控土地市場的目的。

  儲備土地進入土地儲備體系后、應由土地拆遷公司及時完成拆遷、平整、開發、配套等土地整理工作,以便熟地進行出讓。

  (二)土地征購方式及其操作程序

  根據儲備土地的來源和對象,其具體征購方式有土地征用、土地回收、土地置換和土地購買等4種。

  1.土地征用。國家根據城市建設和發展需要,按照《土地管理法》,將原集體所有土地征用為國家所有,具體由土地儲備中心實施。其具體操作方式如圖1(略)。

  2.土地回收。土地儲備中心代表政府按照法律、法規等收回土地使用權的行為和過程。土地回收的

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