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論農用土地使用權

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  「內容提要」目前法律規定的抽象土地承包性質與現實生活中土地承包權表現出的特征并不一致,土地承包權表現出債權的特征有明顯的弊端。應當以尊重歷史、承認現實、講求公平為原則,改造土地承包權為農地使用權,這種權利應是在借鑒傳統用益物權的基礎上,在我國改革中創造的一種物權形式。

  「關 鍵 詞」農用土地使用權,土地承包權,農地使用權

  「 正 文 」

  我國農村土地承包責任制從70年代末開始出現并推廣實行到現在已有20年的歷史。根據20年的改革實踐,中國共產黨中央十一屆三中全會提出要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律、法規,賦予農民長期而有保障的土地使用權(注:1998年10月14日《中國共產黨中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。)。這給法學界提出了許多新的課題:如何認識農村土地承包關系及土地承包經營權;農用土地(注:農用土地在本文僅限于我國農村集體所有的農用土地,包括耕地、草地、林地、灘涂、水面及其他適于農用目的的土地。)所有權與使用權分離的最有利法律形式是什么;確立什么樣的土地使用權法律制度保護農民利益和土地的有效利用并使農村土地關系規范化、制度化、穩定化等等。這些都亟待探索和研究。

  一、農村土地承包經營權的性質

  (一)勞動關系說。有的學者認為土地承包經營關系是勞動法律關系(注:參見《試論承包合同的法律制度》,《法學研究》1993 年第5期。),我們稱之為勞動關系說。持這種觀點的主要理由是:第一,承包戶是發包方經濟組織內部成員,土地承包合同是集體經濟組織與其成員之間訂立的,屬于勞動組織的內部合同。第二,從內容上看,承包戶的勞動是集體聯合勞動的一部分。第三,承包戶的收入是按勞所得,因此認為屬于勞動關系。

  應當承認,最初承包經營主要解決的是在農村經濟組織內部的經營方式的問題,土地使用沒有按照等價有償原則支付對價,經營關系并不是典型的商品交換關系,因此,承包經營權也不具有完全的商品交換性質(注:王利明等:《民法新論》下冊,中國政法大學出版社1988年版,第238頁。)。但不能因此斷定其勞動關系性質。 如果說土地承包關系是勞動法律關系,那么應怎樣看待各地承包實踐中出現的下列情況呢?第一,土地承包過程,農戶有權決定少包或不包土地,說明承包合同是在自愿基礎上訂立的。第二,各地種田能手同時承包幾個集體經濟組織的土地,而且集體組織也可以承包集體經濟組織的土地。這說明承包人已不限于本集體經濟組織的成員。第三,在土地承包合同中,承包人向發包人交付的是勞動成果而不是活勞動,不屬于勞動法調整的范圍。第四,承包戶在承包經營活動中,作為一個經濟實體獨立核算,對外有權獨立參加民事活動和作為獨立的訴訟主體參加訴訟。如果把土地承包合同看作是勞動法律關系,這些都是無法解釋的(注:參見王勝明:《論土地承包的法律關系》,載《民法碩士論文集》,法律出版社。)。實際上,就集體經濟組織來說,它在不同的場合,具有不同的法律地位。當對土地行使所有權時,即對土地占有、使用、收益、處分時則為民事主體。土地承包作為集體土地所有權的實現形式,集體在這種關系中以所有者身份出現。因此土地承包合同被看作是勞動合同顯然是不恰當的,這種關系應屬于民事關系,由民法調整。積極有效地保護集體土地財產關系是我國民法的一大任務。按照民法特有的平等自愿、等價有償原則加以調整,符合這種關系發展的方向。

  (二)物權說。一些學者認為,土地承包經營權屬于物權性質,我們把這種觀點稱為物權說(注:參見王勝明:《論土地承包的法律關系》,載《民法碩士論文集》,法律出版社。)。持物權說的人大致有三點理由:第一,土地承包權是《民法通則》第五章第一節所直接規定的權利,在這一節里規定的所有權和與所有權有關的財產權,實際上是關于用益物權的規定。第二,承包人對所承包的土地在法律和合同規定范圍內有直接控制、利用的權利,即所謂他物性。土地承包合同生效后,承包戶享有對土地直接管領的權利,不需要集體組織的交付行為。第三,排他性,同一土地上不允許成立同一內容的兩個承包權。因此,認為土地承包權是一種物權。

  (三)債權說。一些人認為土地承包經營權屬于債權性質,我們把這種觀點稱為債權說。持債權說的人認為,聯產承包合同為債權關系,基于聯產承包合同所取得的土地承包經營權屬于債權性質。而且,目前承包中出現的問題與承包權的債權性質有關(注:陳sū@①生:《土地承包經營權物化與農地使用權的確立》,《中國法學》1996年第3 期。)。其主要理由是:第一,承包合同是當事人簽訂的,權利、義務沒有法定標準。第二,承包權不能對抗發包權,強行攤派、亂收費甚至任意撕毀合同,侵犯農戶利益的現象大量存在,而且農民拒絕不了。第三,發包人權力膨脹,干預農戶的生產經營,農戶轉包需經發包人同意,在這點上更無異于債權關系。第四,土地承包權是有期限的。這種期限往往為掌握發包權的基層干部以權謀私提供了方便,助長了腐敗行為;同時也助長了農民經營行為短期化和對土地的掠奪性使用。第五,國家征用土地由發包人去談判,由發包人決定補償條件。結果是農戶喪失土地使用權而利益受到影響;農民物權主體的資格、地位并沒有體現。基于以上理由認為土地承包權為債權,而且有許多弊端。相反,如果土地承包權為一種獨立物權,這些問題不可能存在。

  按照民法理論,財產所有權與使用權相分離可以表現為兩種不同的法律制度:一種為物權關系、物權制度,一種為債權關系、債權制度。土地承包經營權作為農用土地所有權與使用權分離的形式,究竟屬于哪一種性質?選擇何種性質的法律關系作為我國農用土地關系為最有利的法律形式呢?

  本人認為,1986年《民法通則》第五章第一節所有權和與所有權有關的財產權中對土地承包權作的規定,是在物權法的框架下設計的,土地承包經營權應當是一種獨立的物權。但由于當時理論準備不足,又缺乏實踐反饋,由此產生的結果是對土地承包經營權沒有真正按物權法的方法加以規定和保護,而是由合同、債權方法加以調整,使其表現出若干債權特征。

  第一,合同實行合同自由原則;物權實行法定主義原則,物權的種類、內容概受法律的限制,不允許當事人任意創設新的物權,也不允許當事人變更物權內容。對于土地承包經營權,《民法通則》僅作了原則性規定,限于表述概念,而對權利內容、權利取得、消滅等均未作規定。這些事項由合同約定而沒有法定標準,發包人完全可以通過合同條款對承包人的權利加以限制或附加種種苛刻的義務和條件。因此,現實中承包合同規定的承包權利千差萬別。

  第二,債權是相對權、請求權;物權具有直接支配性、獨立性。物權人得依自己的意思,無須他人的意思或行為之介入,對標的物即得為管領處分,實現權利內容。現實中,承包人取得土地承包權后,發包人對承包經營標的仍有相當大的支配權。農民如何經營在很大程度上仍取決于發包人;承包人轉包須經發包人同意。最高人民法院《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》規定,承包人將承包合同

轉讓或轉包給第三者,必須經發包方同意,并不得擅自改變原承包合同的生產經營等內容,否則轉讓或轉包合同無效。因此,承包人的支配權受到很大限制。

  第三,在權利保護方面,合同債權依合同加以保護,侵犯合同債權,當事人以違約抗辯。從物權保護的絕對性看,物權人于標的物之支配領域內,非經其同意,他人均不得侵入或干預,否則屬于違法。現實中承包人對發包人的干預,僅能以違約抗辯,而不能以違法抗辯;法院對于承包人的保護以合同為依據,并受合同規則的制約。最高人民法院《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》對發包方任意毀約問題作了專門規定,審理這類案件應當依據維護原合同效力,承包人要求繼續履行合同的,應予以支持,發包人毀約給承包人造成的經濟損失,應予以補償。這樣規定,物權保護之絕對性何以體現呢?承包權的效力決定了承包戶的利益得不到最大限度的保護,以致于各地經常發生發包人任意撕毀承包合同,嚴重侵害承包人利益的事件。

  基于以上分析,不難得出結論:法律規定的抽象土地承包性質與現實中土地承包權表現出的特征并不一致。從過去直到目前存在的土地承包權表現出債權的特征,有明顯的弊端。債權的效力不及物權,不利于保護農民的利益和生產積極性,影響了土地的有效利用。

  二、農用土地使用權利制度的重新構造

  (一)重新構造農地使用權制度的基本設想

  本人認為,應當以尊重歷史、承認現實、講求公平為原則,改造土地承包權為農地使用權。本人提出的基本設想是:

  1.重新構造農地使用權之特征:農地使用權是依法設定的在他人土地上為農業性質的耕作、養殖或畜牧的用益物權。限于特定的使用、收益目的,有法定期限并可申請續期,具有可流轉性,可以繼承、轉讓、抵押、出租。這種權利是在借鑒傳統用益物權的基礎上,在我國改革中創造的一種物權形式。

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