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反思土地儲備制度

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  杭州市土地儲備中心準備在2002年最后一個季度向市場提供1360畝房產用地,以穩定房地產市場價格。這是在全國普遍建立土地儲備制度后,第一次引起廣泛關注的政策動向。杭州是我國最早進行土地儲備制度試點的幾個城市之一,制度比較完善,特點比較鮮明。當前,在全國房地產市場價格一再攀升、個別區域出現過熱現象之時,這一政策動向可能產生強烈示范效應。

  房地產市場價格的形成原因,不外乎成本推動和需求拉動。深化住房制度改革,保持房地產市場持續繁榮是改革的大方向,需求控制政策暫時很難成為政府的調控手段。政策重點落在成本控制上:擴大土地供應量、通過招標拍賣競價,降低土地取得費用,從而使房地產市場價格自然回落。政府控制土地一級市場、“一個口子供地”,以此實現對房地產市場的宏觀調控,是土地儲備制度成立的主要目的。因此,利用土地儲備制度,擴大土地供應量,主動介入房地產市場,降低房地產成本,控制市場價格,就成了看似理所當然的選擇。

  但是,由于政策機制的不健全和當前推動房地產市場發展的特殊因素的影響,利用土地儲備制度,擴大土地供應、平抑房地產市場價格存在六大問題,對過熱的房地產市場很難收到政策實效,反而有可能引發更大的市場風險。

  一、政策手段針對性不強

  雖然房地產價格總體上是一路上漲,但有兩個現象值得關注。一方面是高檔商品房建銷兩旺,成為開發商投資熱點。以住宅業為例,2000年和2001年,別墅、高檔公寓與經濟適用房建設相比,實際銷售面積增長率分別高出8%和3%;新開工面積增長率分別高出63%和16%;投資完成額增長率分別高出27%和26%。另一方面是投資增長率超過銷售增長率,房子空置日漸增多。由此可以推斷出,滯銷房或空置房主要是低檔商品房,高檔商品房持續走俏,支撐著房地產業不斷向前發展,房地產市場過熱問題是一個結構性的矛盾。資本市場風險不斷增加,高收入者將房地產作為投資熱點,促使了房地產業的繁榮;低收入者房屋需求強烈,但在住房制度改革沒有實現重大突破之時,購買力弱,導致有效需求不足,大量低檔商品房空置。因此,以一致性的成本控制政策去解決結構性的需求問題,政策的針對性不強。

  二、政策實施條件不健全

  雖然土地儲備制度要求政府壟斷土地一級市場,但實際上土地儲備機構并未完全控制土地供應量。存量土地大部分被現在的使用者所控制。一般是,開發區已把持大量新征土地,土地開發商和區政府已掌握著危舊房改造用地,各委辦局實際控制企業劃撥用地,土地開發商經多年運作已圈下很大一部分商品房用地。對于新增商品房用地,雖然去年7月1日國土資源部下發了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》,一些地方政府也相應下達了法規,為土地儲備制度提供了強有力的支持,但由于配套政策的滯后、具體規定的含混,仍為協議出讓留有余地。如北京出臺了《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓有關規定的通知》,但留下了綠化隔離項目、危舊房改造、小城鎮建設、其他重大項目、高科技和工業用地等經營性項目幾大口子。由于多源頭、多渠道供應土地的局面沒有根本改變,開發商可以通過其他途徑獲得開發土地,也可以開發自己儲備的土地。另外,土地儲備制度約束力弱,存在土地儲備的“道德風險”,地段好、升值潛力大的土地不愿進土地儲備中心,盡量協議轉讓,地段差、升值潛力小的土地愿進土地儲備中心,希望得到政府的補貼,政府提供的土地可能并不是開發商所需要的土地。因此,由于土地儲備制度發揮作用的基礎條件不具備,政府擴大土地供應量,開發商是否有必要相應跟進,值得懷疑。

  三、政策支持力度不強大

  當前的房地產成本降低會影響到開發商以前開發尚未出售的房地產開發項目,它們是第一價格堅守者。但問題不僅于此,重要的是價格堅守者還有政府和銀行。據測算,2001年房地產開發投資對中國GDP增長的直接貢獻率為1.3個百分點,間接貢獻率為0.6到1.2個百分點,兩者相加共計1.9到2.5個百分點。房地產開發就成為地方政府的政績工程和形象工程,也是地方支柱產業,使政府很難真正容忍房地產價格的下降。銀行是房地產開發的主要資金來源,接近60%,占銀行貸款余額的10%。根據國家公布的數據,到2002年7月,全國商品房空置占壓資金超過2500億元,居各行業不良資產之首。在這種情況下平抑房地產市場價格,金融業會首當其沖,銀行有多大承受力,值得政策制定者擔心。因此,以土地儲備制度擴大土地供應量實現房地產價格下降的政策取向,與政府經濟發展目標存在矛盾,在內有政府和銀行的制掣、外有開發商的規避,土地儲備制度難以與房地產價格堅守者相抗衡,政策出臺動機、出臺時機和執行力度都值得反思。

  四、政策調整空間比較小

  商品房成本主要由征地拆遷費、土地出讓金、建安工程費、大市政費四源費及其他稅費等幾個部分組成。一般說來,建安工程費、大市政費及四源費、其他稅費是可變成本,不可能受土地儲備制度影響。土地儲備制度可以影響的土地征地拆遷費和土地出讓金。征地拆遷費是土地成本的主要構成部分,占房地產總成本為40%左右(新區開發要低,占20%左右),用于補償房屋權益和為國有企業盤活土地資產實現脫困的權益。土地儲備制度應當保證這部分資金完全落實,而不是減少。土地出讓金是政府作為土地所有者的權益和一系列土地儲備工作的回報,約占房地產總成本的10%左右。如果土地儲備成本和土地儲備中心自身發展的資金積累量一定,土地儲備制度真正影響空間就是土地儲備中心上繳國家財政部分,空間十分有限,一般為房地產總成本的5%左右。因此,商品房的成本價格剛性使土地儲備制度平抑房價空間狹小,即使政策效果如決策者所愿全部發揮,影響程度也很有限。

  五、政策路徑不直接

  如果房地產市場價格一路飆升,通過市場競價,土地出讓金也會隨之上升,所實現的土地所有者權益就會多,擴大了土地儲備制度的作用范圍。例如,杭州由于房地產市場快速發展,市土地儲備中心上繳的財政資金每年以56%的比例遞增,到2001年,已達40億。但是,土地需求是派生的,是先有房地產市場的需求,才有房地產用地的需求。如果土地供需雙方力量不變,政府主動降低土地出讓金,按照市場招標拍買的方式出讓土地,只能使國家的土地所有者權益轉移到開發商手中,不可能影響房地產的市場價格。如果政府擴大土地供應量,僅是為了減少土地出讓金,又可能刺激開發商開展新一輪的圈地運動。其通常做法是,開發商對所獲取的開發項目,并不一次付清地價款,而是分期分批來做,長則10年、20年,等同于又一次購得看漲期權。因此,土地出讓金的降低對當前房地產價格影響小,反而可能導致社會財富不合理的轉移。因此,土地需求的派生性使土地儲備制度控制土地出讓金失去意義,政策的負面影響制約了政策的實施。

  六、政策效果時滯比較長

  如果將房屋建設時間、開發商已圈土地的消化時間和新增土地的消化時間計算在內,擴大土地供應量平抑房地產市場價格的實際時滯比較長,其短期影響,只能是政策所產生的長期心理預期影響房地產市場投資者的即期決策。房地產投資本身就是

一項長期投資,在房地產市場已經過熱的情況下,投資者要么對新政策置之不理,要么是轉移投資方向,使市場出現大幅振蕩,甚至導致市場“崩盤”。因此,政策的時滯效應嚴重影響土地儲備制度平抑價格的政策效果,政策風險大,實施時不能不慎重。

  七、可供借鑒的經驗總結

  絕大多數國家或地區為了公共利益和城市再開發,都建立了土地征購集中、儲備、出讓的制度,其中香港所采取的土地儲備制度與我國各城市所采用的土地儲備制度比較接近。從它們運作的經驗來看,有四個方面值得注意。一是土地儲備制度要真正能發揮作用。政府要真正完全壟斷了土地一級市場。這是關鍵性條件,否則,它所采取的政策措施很難收到實效。二是土地儲備制度代表政府參與土地收益,有著“政府利益第一”的明顯要求。如果土地國有,可以將其利益看成是土地所有權的收益;如果土地私有,可以將其利益視為土地管理、城市管理的收益。因此,它不是一名“守夜人”,在實際操作中,很難讓它為了長期利益和整體利益而犧牲短期利益。因此,土地儲備制度的直接受益者是政府,間接受益者可能是公眾。三是政策實施手段是選擇適宜的時機公布土地供給計劃,進行微調,造成充分的心理預期,使房地產市場朝著理性方向發展,而不是在房地產市場風險充分放大后,在短期內大幅度增減土地的供給量。最后是政策的實施要密切關注金融市場的變化。在金融市場出現劇烈波動、嚴重沖擊房地產市場時,因土地儲備制度只是一種土地供給管理而無能為力。如香港回歸時,特區政府增加批地數量以造福于民,但面對突如其來的亞洲金融危機,反而增加了房地產市場的受害程度。因此,土地儲備制度在很多時候,只是一項錦上添花的政策。

  因此,在市場已出現過熱的情況下,希望通過目前的土地儲備制度,擴大土地

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