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談城市土地儲備制度中的難點與對策

時間:2006-11-22欄目:房地產論文

  一、城市土地儲備制度

  建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創新,其基本思路是由城市政府的委托機構,如土地儲備中心,通過征用、收購、置換等方式,將土地使用者手中分散的土地集中起來,進行土地整理和開發,在完成一系列前期開發整理工作后,變成可建設的“熟地”,根據城市土地年度計劃,通過招標、拍賣有計劃地將土地投入市場,以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。

  建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應不能壟斷,造成城市土地供應總量失控,土地招標、拍賣制度難以推行,土地資產流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的原因,城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中,無償劃撥以及規劃、計劃沒有控制好,土地供應量過大,結構不合理,導致城市土地閑置或低效利用,以往推行過“退二進三”,鼓勵困難企業自行盤活自己使用的土地進行房地產開發,在現行法律制度下,這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續轉讓土地,成為土地供應者,形成存量土地多頭供應的局面。

  1999年新的《土地管理法》頒布實施,加大了保護耕地的力度,耕地轉為建設用地的數量受到嚴格控制,新增建設用地的數量受到嚴格控制,用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央分成的措施不僅使新增建設用地的數量大為減少,而且占用耕地的成本有了較大提高,使城市存量土地的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的權利和收益放在地方,這使得利用存量土地成為城市政府增加建設用地供給和財政收入的重要渠道。由于城市發展,城市區域的向外擴張,使一些原來地處城市邊緣的工業、倉儲用地逐漸進入城市的內部,占據了中心市區大量區位條件優越的土地,造成土地資源的浪費,同時也給居民生活及城市環境等帶來了不同程度的影響,無論從城市更新還是從產業結構布局調整看,對存量土地的投資需求越來越強。此外,通過土地的收購、儲備、供應的運營,政府財政支出在投資乘數效用下,有效地刺激了當地經濟發展。

  城市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經驗,但作為一種制度創新,在發展的初期,無論在理論上還是實踐上還有一些值得探討的問題。

  二、機構設置及法律制度

  目前土地收購儲備機構設置的模式有兩種,一種是單一結構,土地儲備機構隸屬土地管理部門,如上海;另一種是雙結構,即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構,土地收購儲備委員會由政府設立,成員由土地、財政、計劃、規劃等部門組成,任務是協調收購-儲備-出讓政策,土地儲備機構隸屬于土地管理部門,接受收購儲備委員會的領導和監督。比較已實施土地儲備制度的城市的經驗,雙結構的運行比較順利,但尚需工作運行的制度予以保證。要保證部門之間的協調、有效,減少運行環節,提高土地儲備和土地資產運營效益,必須制訂科學的土地收購、儲備和供應計劃,并與整個城市經濟發展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設計劃、房地產開發計劃、資金籌措計劃等有機的結合起來,把有關責任分解到各職能部門,協調行動。因此,土地收購儲備機制是一個復雜的系統工程,需要規劃、計劃、建設、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規劃所制約。《城市規劃法》第二十九條規定:“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃,服從規劃管理。”在城市中相同經濟區位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益,而儲備的土地的規劃用途及規劃指標的控制,是否與這個時期市場的土地需求結構相適應,是否能獲得相應的投資收益,對土地儲備機制的運作影響很大。從這一點講,規劃部門與土地管理部門的協作效率就非常重要。目前大多數城市政府機構設置中,規劃和土地部門都是分設的,這種情況下,市長掛帥的土地收購儲備委員會的作用就顯得非常重要。

  1999年實施的新《土地管理法》對城市政府如何建立土地儲備機制,行使土地統一收購權并沒有明確規定,因此需要從法制上對土地收購儲備制度予以研究。《土地管理法》第五十八條規定“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城改建,需要調整使用土地的;(三)土地出讓等有償使用合約期限屆滿,土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的;(四)因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的;…… ”;依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權包括:①國家建設的需要;②實施城市規劃和社會公益事業的需求;③土地使用期限屆滿,未批準續期使用的;④由于土地使用者的原因,如單位撤銷、搬遷、破產,連續兩年以上未使用土地或不按批準用途使用違反土地使用權出讓合同約定的;⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內涵上不同,收回土地是一種行政行為,補償是對地上建筑物、附著物獲利能力的支付,與土地價格無關。而收購土地是一種經濟行為,必然涉及土地價格。特別是這種收購是一種“強制性買賣關系”(后面將分析),不是一種經濟主體間的平等經濟關系,而現行法律法規并沒有相應的法律規范,所以建立城市土地儲備制度首先要解決立法和制度建設問題。

  三、土地收益分配及收購價格

  以往,大多數城市政府往往將盤活原劃撥給企業的存量土地的主動權交給企業,土地盤活所得大部分歸企業或企業主管部門支配,政府只收土地出讓時的級差地租。建立土地儲備制度,其核心問題是權利和利益的重新分配。因此,如何準確界定土地收益構成,合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲備機制順利開展必須解決的問題。

  科學界定土地使用權內涵是合理分配土地收益的基礎,在此基礎上明確對原土地所有者的補償性質、補償依據等。從目前我國土地產權體系分析,直接關系土地收購價格的有:土地所有權、使用權、處置權和發展權。

  根據憲法和有關法律規定,我國“實行土地的社會主義公有制”,“城市市區的土地屬于國家所有”,所以,土地收購價格中不應包括土地所有權價格。土地使用權是依法對一定的土地進行利用、管理并取得收益的權利,在土地所有權和使用權分離的情況下,土地所有者和使用者要按照一定的規范來確定雙方的權利和義務。土地使用權含有土地占有權、狹義的土地使用權、部分收益權和不完全處置權。土地使用權有無償(劃撥)取得土地使用權和有償(出讓)取得土地使用權,土地收購價格中應包括土地使用權價格。土地處置權包括土地買賣、繼承、轉讓、出租和抵押等權利。對劃撥土地使用權,土地收購價格中不應包括處置收益,但對出讓士地使用權,土地使用者擁有不完全處置權,土地收購價格中應包括相應的土地處置權收益。土地發展權是指土地規劃調整而最優利用條件下的權利。從現行法律法規和土地增值機制來看,土地發展權收益應歸政府所有,土地收購價格不應包含土地發展權收益。

  土地增值收益的原因有:①經濟發展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價上漲;②人口增加導致土地利用需求量增大造成地

價上漲;③對城市基礎設施投資使各類城市用地更符合城市經濟發展需要,土地開發利用能獲得更高的開發收益,從而導致地價支付能力增強,地價上漲;④城市規劃用途的調整使土地利用條件發生變化,在變化方向有利于土地高度化利用時,地價將上漲。如在相似經濟區位下,土地價值與土地利用方式之間的關系是商業>居住>工業>耕地>農牧地>荒地。可見以較低價格購進的工業用地,如能轉換為居住或商業用途,其投資價值可能成倍增長,帶來巨大的投資收益;⑤土地使用者對土地進行資金和勞動力投入,把物化勞動和活勞動凝結在土地中,增加土地效用的同時也使土地增值。從土地增值收益的原因進行分析,①、②屬于自然增值,應為全社會公共所有,為國家或政府所有,③、④源自地方政府對土地的投資及規劃條件改變,故其增值收益應為地方政府所有,⑤為士地使用者的貢獻,收益應為土地使用者所有。

  土地收購價格的內涵應是與原土地使用者對被收購土地擁有的權利和利益相一致的土地經營權或處置權價格,也即原土地用途的價格。以現用途作為依據進行收購儲備,規定土地優化利用所帶來的收益為土地所有者享有。從實際看土地收購不同于城市房屋拆遷補償的做法,城市房屋拆遷補償是以保證原土地使用者(居民)生活和居住水平不至于下降為主要目標的。土地收購價格內涵構成中不包括土地發展權價格及地上建筑物補償費、職工或住戶安置費、企業異地經營建設費。

  然而,對當前在企業轉制中需要通過盤活土地來解決困難的企業來講,除了土地往往拿不出其它可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現用途為依據對企業進行補償,企業就可能搬不走,更談不上解

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